GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 002.989/2013-1.
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop.
Interessado: Senado Federal.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. SESCOOP. CUMPRIMENTO
DO ACÓRDÃO N. 3.183/2011 – TCU – PLENÁRIO. AUSÊNCIA DE AMPLA PESQUISA DE PREÇO
DE MERCADO PARA ESTIMATIVA DA CONTRATAÇÃO POR DISPENSA. NÃO OBSERVAÇÃO DE DANO.
RECENTE REGULAMENTAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO POR DISPENSA E INEXIGIBILIDADE.
ARQUIVAMENTO.
A definição do valor máximo estimado para a licitação deve ser baseado
em pesquisa de preços com amplitude suficiente para representar o mercado.
RELATÓRIO
Trata-se
do Relatório de Auditoria realizada no Serviço Nacional de Aprendizagem do
Cooperativismo – Sescoop, no período de 05/02 a 08/03/2013, com o propósito de
avaliar a regularidade dos processos licitatórios e os respectivos contratos de
aquisição de bens e prestação de serviços.
2. A
presente fiscalização foi determinada pelo Acórdão n. 3.183/2011 – TCU –
Plenário, em seu subitem 9.2, com o objetivo de atender à Solicitação do Senado
Federal, versada no TC n. 028.956/2011-7, que buscou informações sobre as
despesas das entidades do Sistema “S”, no período de 2008 a 2011, em especial
aquelas classificadas nas rubricas de publicidade, eventos, comunicação social,
jornalismo, relações públicas e marketing.
3. O
Sescoop foi criado pela Medida Provisória n. 1.715, de 1998, com o objetivo de
organizar, administrar e executar em todo o território nacional o ensino de
formação profissional, desenvolvimento e promoção social do trabalhador em
cooperativa e dos cooperados.
4. A
referida Medida Provisória foi editada quarenta vezes até a edição da Emenda
Constitucional n. 32, de 11/09/2011, cujo artigo segundo estipulou que:
“Art. 2º As medidas provisórias editadas em
data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida
provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do
Congresso Nacional.”
5. A
respeito da insegurança jurídica acerca da existência do Sescoop, a equipe de
auditoria registrou que, em 2009,
a Confederação Nacional da Indústria entrou com Ação de
Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal – STF contra a referida
medida provisória. O STF não concedeu a medida cautelar.
6. O
Sescoop possui vinte e sete unidades operacionais distribuídas em cada uma das
unidades federativas, as quais utilizam estrutura ou espaço físico da
Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).
7. Tendo
como critério a receita arrecadada, o Sescoop ocupa a penúltima colocação entre
as onze entidades do Sistema “S”. Em 2011, a receita da entidade foi de R$ 172
milhões, representando pouco mais de 1% da arrecadação de todo o sistema (R$ 14
bilhões).
8. A
presente auditoria abrangeu as despesas da unidade central do Sescoop e o
volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 9.476.848,00.
9. A
partir dos dados preliminares encaminhados pela entidade em atendimento à
solicitação constante do Ofício n. 0080/2013-TCU/SecexPrevi, de 06/02/2013
(Peça n. 2), a equipe de auditoria identificou a existência de sete favorecidos
por um ou mais contratos de serviços, cujo objeto estava enquadrado no escopo
da fiscalização, os quais receberam R$ 6,5 milhões, em dez contratos. Com base
nessas informações, selecionou oito contratos, a seguir indicados:
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Processo
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Valor contratado
(R$)
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Valor Pago (R$)
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Contratada
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Dispensa n. 54/2012
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2.889.000,00
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1.700.000,00
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Fundação Getúlio Vargas – FGV
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Dispensa n. 48/2009
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650.000,00
|
650.000,00
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Dispensa n. 143/2011
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2.455.436,00
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1.571.711,00
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Fundação Nacional da
Qualidade – FNQ
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Convite n. 174/2012
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69.940,00
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-
|
Informação Publicidade Ltda.
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Concorrência n.
18/2012
|
224.000,00
|
224.000,00
|
|
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Concorrência n.
158/2012
|
1.420.860,00
|
-
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Concorrência n.
57/2009
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978.000,00
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1.188.000,00
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Macroplan – Prospectiva,
Estratégia e Gestão Ltda.
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Dispensa n. 20/2011
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789.612,00
|
114.852,00
|
Fundação Dom Cabral
|
10. Na
sequência, a estes processos foram aplicadas seis questões de auditoria, de
forma a avaliar todo o processo licitatório.
11. Registra
a equipe de auditoria que, em razão da natureza pública dos serviços que
prestam e da natureza tributária das contribuições compulsórias que integram
suas receitas, os serviços sociais autônomos devem observância aos princípios
constitucionais afetos à Administração Pública, ainda que não integrem a
estrutura estatal.
12. Por
consequência, as entidades do Sistema “S” se sujeitam ao sistema de controle da
Administração Pública, bem como têm obrigação de prestar contas da aplicação
dos recursos públicos que arrecadam (art. 70, parágrafo único, da Constituição
Federal).
13. Tendo
em vista tratar-se de serviço social autônomo, as entidades não estão obrigadas
ao estrito cumprimento da Lei n. 8.666/1993. Assim, esta auditoria teve por
objetivo analisar a conformidade das aquisições de bens e contratações de
serviços da unidade central do Sescoop com seus regulamentos próprios e,
essencialmente, com os princípios constitucionais afetos à Administração
Pública, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas.
14. Os
exames empreendidos não revelaram irregularidades graves, tendo-se, contudo,
observado ausência de ampla pesquisa de preços para a definição do valor da
contratação feita por meio da Dispensa n. 143/2011 da Fundação Nacional de
Qualidade – FNQ para consultoria e coordenação/gestão visando a implantação de
um programa de excelência da gestão às cooperativas baseado no Modelo de
Excelência de Gestão (Meg).
15. Transcrevo
a seguir excerto do Relatório da Auditoria, em que consta a descrição do achado
resultante da presente fiscalização, com a respectiva análise e proposta de
encaminhamento da equipe (Peça n. 22):
3.1 - Pesquisa
prévia de preços deficiente
3.1.1 - Situação
encontrada:
Verificou-se, no
Processo Administrativo n. 143/2011, cujo objeto foi a contratação, mediante
dispensa, de consultoria visando à implantação de um programa de excelência da
gestão às cooperativas, que a pesquisa de preço se baseou apenas em contrato
semelhante firmado com outra entidade do serviço social autônomo e no valor
apresentado pela futura contratada (Peças ns. 16 e 20).
Assim, tal
pesquisa de preço, que fundamentou o valor estimado de R$ 2.455.436, foi
deficiente, pois não considerou outros preços praticados no mercado. Com isso,
o procedimento adotado não cumpre os preceitos do art. 13 do Regulamento de
Licitações e Contratos do Sescoop – RLC, bem como a orientação do Tribunal de
Contas da União.
Quanto às
possíveis causas, mencionam-se a ausência de regulamentação específica no que
se refere à pesquisa de preço nas contratações por dispensa. Tal normatização
ocorreu recentemente, conforme esclareceu o gestor.
Sem pesquisa
prévia de preço bem fundamentada, corre-se o risco de se contratar a valores
acima dos praticados no mercado, descumprindo o princípio da economicidade.
(...)
3.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:
Inicialmente, o
gestor destacou a singularidade do projeto realizado, denominado ‘Modelo de
Excelência da Gestão’, de propriedade exclusiva da Fundação Nacional de
Qualidade – FNQ. Em seguida, informou que não houve sobrepreço e a
justificativa do valor encontra-se no processo. Por fim, esclarece que, de modo
a aperfeiçoar as contratações, em abril de 2012 foi editada a Resolução n. 860
do Conselho Nacional do Sescoop, regulamentando as contratações, por meio de
dispensa e inexigibilidade (Peça n. 18).
3.1.8 - Conclusão da equipe:
O art. 13 do RLC
estabelece a necessidade da realização da estimativa do valor. A pesquisa de
preço de mercado com potenciais fornecedores é necessária para estimar o valor
da contratação, mesmo se tratando de dispensa de licitação. Os orçamentos
prévios devem servir de base tanto para a escolha da modalidade licitatória
correta, quanto para a tomada de decisão pela Comissão de Licitação pela
adequação ou não dos valores ofertados durante o transcurso do certame.
Na jurisprudência
desta Corte, há julgados dirigidos a entes integrantes do serviço social
autônomo que consagram o dever de estimar previamente o custo do objeto a ser
contratado, a saber: Acórdãos ns. 2.813/2003, 2.519/2005, 263/2007, 1.979/2008,
2.866/2009, 569/2009, 5.262/2008 e 7.821/2010, todos da 1ª Câmara, e 324/2009 –
TCU – Plenário.
Em outra
deliberação, neste caso, não endereçada ao serviço social, o Tribunal exemplifica
a forma como pode ser feita a estimativa de preços, conforme se verifica no
voto condutor do Acórdão 2.170/2007 – TCU – Plenário, em que se orienta a
adoção de uma ‘cesta de preços aceitáveis’, ou seja, um conjunto de preços
oriundo, por exemplo, de pesquisas junto a fornecedores; valores adjudicados em
licitações de órgãos públicos, inclusos aqueles constantes no Comprasnet;
valores registrados em atas de Sistema de Registro de Preços – SRP, dentre
outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de
controle, desde que, com relação a quaisquer das fontes utilizadas, sejam
expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do
mercado. No caso em questão, vale mencionar, ainda, a possibilidade de consulta
a outras entidades integrantes dos serviços sociais autônomos. Por exemplo, no
Distrito Federal, somando os Departamentos Nacionais e os regionais, existem
mais de dez unidades.
Nessa linha, cabe
ressaltar a edição da Resolução n. 860/2012 do Conselho Nacional do Sescoop,
que em seu item 4.1 define que os processos de dispensa e inexigibilidade devem
conter, no mínimo, os seguintes elementos: a) Nota Técnica/Termo de Referência;
b) Requisição de Produtos e Serviços; c) Justificativa de preços; d) Análise
Jurídica; e) Termo de Dispensa ou Inexigibilidade; f) publicações dos extratos;
e g) Instrumento Jurídico.
Ante o exposto,
conclui-se que a ausência de pesquisa de preços desrespeita o que prescreve o
art. 13, caput, do RLC. No entanto,
como não se observou dano aos cofres das entidades, tampouco a repetição da
falha em outros processos que compõem a amostra, é suficiente emitir ciência à
entidade para aprimorar os controles.”
16.
A equipe, com a anuência do Diretor e do titular da unidade técnica, propõe dar ciência ao Serviço Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo – Unidade Nacional de que a não realização de
estimativa do valor das contratações, por meio de ampla pesquisa de preços de
mercado, a exemplo do verificado no Processo Administrativo n. 143/2011,
contraria o art. 13, caput, do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sescoop (Peça n. 22, p. 10, e Peça n. 23).
É o Relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Cuidam os autos do
Relatório de Auditoria, referente à fiscalização realizada pela Secretaria de
Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social na unidade central
do Serviço Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop,
com o propósito de analisar processos licitatórios e os respectivos contratos
de aquisição de bens e prestação de serviços, em cumprimento às disposições do
Acórdão n. 3.183/2011 – Plenário.
2. De acordo com o Relatório
precedente, não foram identificadas irregularidades relevantes na amostra
composta por oito processos. Contudo constatou-se pesquisa de preços
insuficiente para a definição do valor na contratação realizada por meio
da Dispensa n.
143/2011 de consultoria e coordenação/gestão visando a implantação de um
programa de excelência da gestão às cooperativas baseado no Modelo de
Excelência de Gestão (Meg).
3. Em razão desse achado, a unidade técnica
sugere dar ciência ao Sescoop da irregularidade apontada, por contrariar o art.
13, caput, do Regulamento de Licitações e Contratos daquela entidade.
4. Após examinar o resultado da
fiscalização, no mérito, acolho a conclusão adotada no âmbito da unidade
técnica, porquanto ocorreu inobservância às disposições do Regulamento de
Licitações e Contratos do Sescoop, bem como à jurisprudência do TCU, visto que
a estimativa de preços teve como base apenas contrato semelhante firmado com
outra entidade do serviço social autônimo e o valor apresentado pela
contratada.
5. Quaisquer descuidos na fase de
planejamento da licitação, também conhecida como fase interna ou preparatória,
pode comprometer a seleção de proposta vantajosa para a entidade contratante. E, neste caso, em que a
contratação ocorreu por dispensa de licitação, a ferir o princípio da
economicidade pela contratação de valor superfaturado. Daí a importância de
conferir a essa fase preparatória da licitação atenção redobrada.
6. Para a estimativa do preço a ser
contratado, é necessário consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes de
representar o mercado. A propósito, o Voto que conduziu o Acórdão 2.170/2007 –
TCU – Plenário, citado no relatório de auditoria, indica exemplos de fontes de
pesquisa de preço, in verbis:
“Esse conjunto de preços ao qual me referi como "cesta de preços
aceitáveis" pode ser oriundo, por exemplo, de pesquisas junto a
fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos – inclusos
aqueles constantes no Comprasnet –, valores registrados em atas de SRP, entre
outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de
controle – a exemplo de compras/contratações realizadas por corporações
privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública
–, desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os
valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado.”
7. Como
possível causa para a falha identificada, a equipe de auditoria mencionou a
então ausência de regulamentação específica da entidade para contratações por
dispensa. Posteriormente a tal ocorrência, o Conselho Nacional da Sescoop
providenciou a edição da Resolução n. 860/2012, regulamentado as contratações
por meio de dispensa e inexigibilidade.
8. Vejo
neste ponto atenção da entidade em melhorar os procedimentos para contratações.
Além disso, não foi notado dano aos cofres da entidade ou repetição da falha em
outros processos que compõem a amostra. Nessas condições, creio ser suficiente encaminhar à entidade cópia do Acórdão a ser
proferido, acompanhado do Relatório
e da Proposta de Deliberação que o fundamentam.
Assim, acolho a análise
empreendida pela unidade técnica e manifesto-me por que seja adotada a
deliberação que ora submeto a este Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões, em 10 de
abril de 2013.
MARCOS
BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 868/2013 – TCU – Plenário
1. Processo
TC-002.989/2013-1.
2. Grupo: I –
Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado:
Senado Federal.
4. Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem do
Cooperativismo – Sescoop.
5. Relator:
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante
do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade
Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da
Assistência Social – Secex Previdência.
8. Advogado
constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e
discutidos estes autos do Relatório de Auditoria, referente à fiscalização realizada pela Secretaria de
Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social – Secex
Previdência no Serviço Nacional
de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop, com o propósito de avaliar a
regularidade dos processos licitatórios e os respectivos contratos, em
cumprimento ao determinado pelo Acórdão n. 3.183/2011 – TCU – Plenário.
ACORDAM os
Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. encaminhar cópia deste Acórdão,
acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamentam:
9.1.1.
ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop para o
conhecimento dos resultados da fiscalização realizada naquela entidade;
9.1.2.
ao Presidente do Senado Federal e ao Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO), em
atendimento ao Requerimento de Informações n. 1.058/2011.
9.2.
arquivar o presente processo.
10. Ata n° 12/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 10/4/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na
Internet: AC-0868-12/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo,
Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti,
Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
|
(Assinado
Eletronicamente)
JOAO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
|
(Assinado
Eletronicamente)
MARCOS BEMQUERER COSTA
|
|
Presidente
|
Relator
|
Fui presente:
(Assinado
Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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