ACÓRDÃO 1785/2013 - DO TCU - APONTA IRREGULARIDADES NA APEX

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 005.708/2013-3

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidade: Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil.

Interessado: Congresso Nacional.

SUMÁRIO: FISCALIZAÇÃO DETERMINADA PELO ACÓRDÃO N. 3.183/2011 – TCU − PLENÁRIO. CONTRATAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS DA APEX-BRASIL. 21 PROCESSOS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS DECORRENTES ANALISADOS. PESQUISA DE PREÇOS INEXISTENTE OU INADEQUADA. AUSÊNCIA DE CRITÉRIO DE ACEITABILIDADE DE PREÇO MÁXIMO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA A ESCOLHA DO TIPO DE LICITAÇÃO TÉCNICA E PREÇO. JUSTIFICATIVA INSUFICIENTE PARA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. MEDIÇÃO E PAGAMENTO COM CRITÉRIO DIVERGENTE DO EDITAL. FRAGILIDADE NO PROCESSO DE EXECUÇÃO. SUBJETIVIDADE NO JULGAMENTO TÉCNICO. DISPOSITIVO DO REGULAMENTO DA ENTIDADE EM DESCONFORMIDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS.

Verificadas impropriedades em atos fiscalizados, cabe determinar às entidades jurisdicionadas a adoção de providências necessárias ao exato cumprimento de seus regulamentos e dos princípios constitucionais aplicáveis à área de licitações e contratos.

RELATÓRIO

                   Trata-se do Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico – SecexDesen, por força do Acórdão n. 3.183/2011 – TCU – Plenário, na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, no período de 07/03 a 26/04/2013, com o intuito de analisar processos licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços.

2.                Esta fiscalização tem origem em Solicitação do Congresso Nacional (TC-028.956/2011-7) que requereu a realização de auditorias nas entidades integrantes do Sistema S, inclusive a Agência Brasileira de Promoção de Exportação e Investimento – Apex e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI, com o objetivo de obter dados sobre os demonstrativos contábeis e financeiros, despesas com publicidade, eventos, comunicação social, similares e folha de pagamentos.

3.                Transcrevo, a seguir, trechos do Relatório da Auditoria n. 99/2013, que integra a peça n. 46:

“2.2 - Visão geral do objeto

Por meio do Decreto 2.398/1997, a Apex-Brasil foi criada como uma Gerência Especial do SEBRAE. Em 2003, a Agência foi instituída como serviço social autônomo, de interesse coletivo e utilidade pública, nos termos da Lei 10.668/2003. A Apex-Brasil possui vinculação com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, por meio da celebração de Contrato de Gestão.

A Apex-Brasil tem por objetivo a promoção dos produtos e serviços brasileiros no exterior e a atração de investimentos estrangeiros para setores estratégicos da economia brasileira. Entre as ações realizadas com a finalidade de atingir seus objetivos, a Apex-Brasil realiza missões prospectivas e comerciais, rodadas de negócios, apoio à participação de empresas brasileiras em grandes feiras internacionais, visitas de compradores estrangeiros e formadores de opinião para o conhecimento da estrutura produtiva brasileira e atividades para o fortalecimento da ‘marca Brasil’.

Em razão da natureza pública dos serviços que prestam e da natureza tributária das contribuições compulsórias que integram suas receitas, os serviços sociais autônomos devem observância aos princípios constitucionais afetos à Administração Pública, ainda que não integrem a estrutura estatal.

Por consequência, as entidades do Sistema S se sujeitam ao sistema de controle da Administração Pública, bem como têm obrigação de prestar contas da aplicação dos recursos públicos que recebem (art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal).

Em relação às aquisições realizadas por essas entidades, o entendimento desta Corte é de que os serviços sociais autônomos, embora não obrigados ao estrito cumprimento da Lei 8.666/1993, devem observar seus regulamentos próprios, que devem ser compatíveis com os princípios do art. 37, caput, da Constituição Federal (Decisões 907/1997-TCU-Plenário e 461/1998-TCU-Plenário, Acórdãos 5.262/2008-TCU-1ª Câmara e 2.097/2010-TCU-2ª Câmara, entre outros).

Atualmente, a Resolução 07/2011, de 25/10/2011, do Conselho Deliberativo da Apex-Brasil dispõe sobre o Regulamento de Licitações e Contratos da Agência (peça 16), sendo que, à época dos fatos tratados nesta auditoria, estavam em vigência a Resolução 3/2003, de 19/02/2003 (peça 14), e a Resolução 2/2009, de 23/03/2009 (peça 15).

Segundo os Relatórios de Gestão, disponíveis na página da internet da Apex-Brasil, as receitas em 2011 e 2012 totalizaram, respectivamente, R$ 422.702.000,00 e R$ 506.028.000,00. Por sua vez, as despesas somaram, em 2011 e 2012, respectivamente, R$ 274.529.000,00 e R$ 407.848.000,00.

Tendo em vista tratar-se de serviço social autônomo, as entidades não estão obrigadas ao estrito cumprimento da Lei 8.666/93. Assim, a presente auditoria tem por objetivo analisar a conformidade das aquisições de bens e serviços pela Apex-Brasil com seus regulamentos próprios (Regulamento de Licitações e Contratos, além de outros normativos próprios) e, essencialmente, com os princípios constitucionais afetos à Administração Pública, bem como à Jurisprudência desta Corte de Contas.

2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo verificar a conformidade dos atos praticados no âmbito da Apex-Brasil, abrangendo a aquisição de bens e serviços.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se seis questões de auditoria. As questões avaliam a adequação do projeto prévio, acompanhado de unidade de medida para os serviços e pesquisa de preço. Também verificam a publicação dos editais, escolha da modalidade, existência de restrições indevidas ao caráter competitivo, indícios de fraudes e direcionamentos. Por fim, envolvem a conferência dos valores pagos, conforme o instrumento contratual e a fiscalização da execução.

2.4 - Metodologia utilizada

Na etapa de planejamento, foram realizadas consultas aos Relatórios de Gestão da Agência e aos processos conexos. Para entender as regras utilizadas nos procedimentos de licitação, consultou-se o Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, que estabelece os procedimentos para aquisição de produtos e serviços.

Durante a execução, além dos testes substantivos, a equipe realizou entrevistas com os gestores responsáveis pelas contratações, especialmente quanto àquelas realizadas para a participação em feiras e eventos no exterior.

A definição da amostra dos contratos se baseou na SCN, que solicitou a verificação das despesas relativas às rubricas de publicidade, eventos, comunicação social e outras similares, compreendidas no período de 2008 a 2012. Dessa maneira, foram selecionados 21 processos de licitação e os contratos decorrentes, os quais estão relacionados na peça 13.

Destaca-se, enfim, que os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Não foram impostas restrições aos exames.

2.5 - Limitações inerentes à auditoria

A principal limitação enfrentada é que as entidades do Sistema S, entre elas a Apex-Brasil, não estão obrigadas a seguir rigorosamente os termos do Estatuto de Licitações (Lei 8.666/1993). Portanto, deve ser cuidadosa a escolha dos critérios, ou seja, as normas e jurisprudências a serem empregadas.

Acrescente-se o fato de que essas entidades se utilizam de sistemas contábeis e orçamentários próprios para o registro de suas despesas, ou seja, não integrados aos da Administração Pública (Siafi, Siape e outros). No âmbito da Apex-Brasil, além disso, as contratações diretas são registradas em sistema distinto ao das contratações por meio de procedimentos licitatórios ordinários.

2.6 - Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 79.291.698,69, resultado da soma dos valores dos contratos e respectivos aditivos que compõem a amostra (peça 13).

2.7 - Benefícios estimados da fiscalização

Pode-se mencionar como benefícios, principalmente, a indução à melhoria nos controles internos, no planejamento das contratações e no acompanhamento da execução destas pela Apex-Brasil, assim como na adequação do Regulamento de Licitações e Contratos da entidade aos princípios constitucionais.

2.8 - Processos conexos

TC 028.956/2011-7: Trata de Solicitação do Congresso Nacional para a realização de auditorias nas entidades integrantes do Sistema S. O Acórdão 3.183/2011-TCU-Plenário autorizou a realização da fiscalização e fixou o cronograma de trabalho, tendo inclusive originado a presente auditoria. Por meio do Acórdão 2.527/2012-TCU-Plenário, o Tribunal autorizou, excepcionalmente, que a auditoria em determinadas entidades, incluída a Apex-Brasil, fosse realizada até o final do primeiro semestre do ano corrente;

TC 045.983/2012-7: Trata de Representação, referente a contratações da Apex-Brasil no âmbito da ‘Conferência Rio+20’. A instrução inicial aos autos apontou a possível ocorrência de superfaturamento em contratações celebradas pela Apex-Brasil para o mencionado evento. Ressalte-se que, entre os contratos verificados nessa representação, foram selecionados em amostra para a presente auditoria aqueles decorrentes dos Processos de Contratação Direta 140/2012, 153/2012 e 158/2012. Assim, o presente trabalho limitou-se aos demais aspectos envolvidos nessas contratações, excluindo a verificação de um possível superfaturamento. O TC 045.983/2012-7 encontra-se em tramitação nesta Corte, com proposta de realização de inspeção autorizada pelo Ministro-Relator.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 – Ausência ou deficiência de pesquisa prévia de preços e de estimativa de valor da contratação nos procedimentos licitatórios.

3.1.1 - Situação encontrada:

Verificou-se, em processos selecionados em amostra, que a Apex-Brasil, ao licitar ou contratar de forma direta, não realiza ou faz de forma inadequada a devida pesquisa de preços de mercado, que deve servir como parâmetro para a efetivação das suas contratações, conforme exigido pelos artigos 11 e 13 do RLC da entidade.

As impropriedades relativas à pesquisa de preços de mercado foram observadas nos seguintes processos:

Quadro 1: Processos, da amostra selecionada, que foram constatadas as impropriedades (exercícios de 2009 a 2012).

Processo	Valor do Contrato	Impropriedade
24/2009 (inexigibilidade) (peça 29)	R$ 1.021.029,03	Ausência de pesquisa de preços de mercado.
266/2009 (inexigibilidade) (peça 32)	R$ 1.116.590,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado.
67/2010 inexigibilidade (peça 33)	R$ 2.298.600,00	Ausência de pesquisa de preços de mercado.
165/2010 inexigibilidade (peça 34)	R$ 2.299.530,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado
54/2011 inexigibilidade (peça 35)	R$ 2.300.000,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado.
101/2011 inexigibilidade (peças 36 e 37)	R$ 2.300.000,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado.
156/2011 inexigibilidade (peças 38 e 39)	R$ 3.004.469,11	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado.
114/2012 inexigibilidade (peça 40)	R$ 2.300.000,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado (menção aos valores praticados pela contratada nos anos anteriores, 2009, 2010 e 2011).
140/2012 inexigibilidade (peça 41)	R$ 1.110.000,00	Cotação de preços somente com a contratada.
153/2012 dispensa (peça 42)	R$ 6.985.959,97	Utilizou contratos fornecidos pela própria contratada como pesquisa de preços.
158/2012 Dispensa (peça 43)	R$ 9.426.453,00	Descrição dos serviços de forma genérica; Ausência de pesquisa de preços de mercado.
Concorrência 01/2012 (peças 27 e 28)	R$ 582.500,00	Menção às contratações anteriores com objetos assemelhados como pesquisa de preços;

Fonte: Peças 27 a 29 e 32 a 43.

Vê-se, no quadro acima, que a Apex-Brasil não realizou pesquisa de preços de mercado para verificar a adequabilidade dos preços das contratações por inexigibilidade de licitação nos Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011, 158/2012 e 114/2012, em desacordo ao disposto no art. 11 do RLC, no qual é estabelecido que ‘as dispensas, salvo os casos previstos no art. 9º, incisos I e II, deste Regulamento de Licitações e de Contratos, e as situações de inexigibilidade, serão circunstanciadamente justificadas pelo órgão responsável, inclusive quanto ao preço e ratificadas pela autoridade competente’.

No Processo 140/2012, para contratação, por inexigibilidade, de ‘projeto consistente de serviços de produção, instalação e acompanhamento da Exposição Multimeios na Área 2 da Arena Socioambiental, no âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20)’, foi verificado que a área técnica da entidade utilizou como parâmetro somente os preços constantes da proposta fornecida pela empresa convidada, e posteriormente contratada, para realizar o projeto, em desconformidade, também, ao art. 11 do RLC da entidade.

Já no Processo 153/2012, que tratou de dispensa de licitação para a ‘contratação de prestação de serviços especializados para produção de filmes, animações, vinhetas, sites e conteúdos interativos para composição da Mostra Audiovisual do Pavilhão do Brasil da Rio+20’, a entidade utilizou como referência, para verificar a compatibilidade da proposta com os valores praticados no mercado, outros contratos (serviços) que a contratada disponibilizou (peça 42, p. 4). A área técnica da Apex-Brasil afirmou que a comparação dos preços de outros trabalhos da contratada com a proposta por ela apresentada permitiria concluir a compatibilidade dos preços dos serviços (peça 42, p. 5). Observa-se que a área técnica da entidade, equivocadamente, confunde compatibilidade entre os preços dos serviços que são prestados pela empresa que se quer contratar com os preços que são praticados no mercado, em claro desacordo com o art. 11 do RLC. A correta pesquisa de preços consiste, em regra, na comparação de propostas apresentadas por outras empresas do ramo pertinente ao objeto licitado. Assim, conforme a qualidade das propostas, pode-se extrair o preço que está sendo praticado pelo mercado.

Ressalte-se que tramita nesta Corte o TC 045.983/2012-7, que trata de Representação acerca de contratações da Apex-Brasil no âmbito da Conferência Rio+20. Entre os processos verificados nesse TC estão os 140/2012, 153/2012 e 158/2012. Em instrução emitida no referido TC, verificou-se uma possível ocorrência de superfaturamento na execução do contrato decorrente do Processo 158/2012.

As conclusões preliminares emitidas no TC 045.983/2012-7 reforçam a necessidade de a Apex-Brasil realizar uma correta pesquisa prévia de preços, a fim de balizar os custos propostos nas contratações diretas, evitando a ocorrência de possíveis prejuízos na contratação/execução, ou seja, sobrepreço e superfaturamento. Especificamente quanto ao contrato decorrente do Processo 158/2012, as possíveis irregularidades relacionadas a superfaturamento serão tratadas no mencionado TC.

Constatou-se, ainda, na Concorrência 001/2012, para contratação de ‘empresa especializada na prestação de serviços de operação de eventos virtuais (webcast)’, que a área técnica da entidade, por meio da Nota Técnica 85/2012, considerou realizada a pesquisa de preço e a cotação tendo como base o preço médio de dois eventos digitais realizados anteriormente (peça 27, p. 3). Inclusive, para eventos no exterior, a área responsável pela contratação estimou um acréscimo de 40% sobre o valor médio, sem, contudo, trazer aos autos qualquer cálculo que justificasse ou comprovasse o acerto dessa estimativa.

A unidade jurídica da entidade, ao analisar a justificativa dessa contratação, cientificou a unidade responsável da ausência de comprovação documental da pesquisa de mercado, e mencionou, na Nota Jurídica, de 13/7/2012, que estava pendente de fundamentação (peça 27, p. 71). Em resposta à referida nota, a unidade técnica da Apex-Brasil confirmou a explicação anterior sobre os eventos já realizados e adicionou planilhas de custos para os eventos no exterior (peça 27, p. 79-84). A unidade jurídica, ao analisar as adequações feitas pela unidade técnica no que se refere à pesquisa de mercado, registrou que a pertinência de comprovação da pesquisa de mercado é de responsabilidade das Unidades de Estratégia de Mercado e de Gestão – Compras e Licitações, não cabendo manifestação da Unidade Jurídica a esse respeito (peça 27, p. 90).

Essa conduta da área técnica está em desconformidade com art. 13 do RLC, que dispõe que o procedimento da licitação se inicia, dentre outros, com a estimativa de seu valor, ou seja, com a realização de pesquisa de preços de mercado, a qual deve ser juntada ao processo.

Esse fato e os demais expostos anteriormente na caracterização da situação encontrada mostram que a entidade, por meio de suas áreas técnicas responsáveis pelas contratações, não tem como conduta ou rotina realizar a necessária pesquisa de preços, a fim de demonstrar a adequabilidade das despesas inerentes aos objetos das suas contratações com os preços praticados no mercado.

Aliado a isso, observa-se como obstáculo à correta pesquisa de preços de mercado o fato de as propostas apresentadas pelas empresas que foram contratadas, para parcela considerável da amostra, terem os serviços descritos de forma genérica, global, sem o detalhamento necessário dos seus componentes, os quais deveriam ser apresentados por itens de serviços ou despesa. A apresentação detalhada busca permitirError! Hyperlink reference not valid. a aferição dos preços por item de custo, facilitando a detecção de eventuais ‘jogos de planilha’ e minimizando a necessidade de possíveis repactuações nos contratos, de maneira a garantir o princípio da economicidade. Pode-se citar como exemplo, entre outros, o item ‘despesas de viagem’, constante do Processo 101/2011 (Feira Internacional de Havana 2011), o qual especifica somente o valor de R$ 540.000,00, sem que fossem detalhados os custos unitários dos itens da sua composição (peça 36, p. 9).

3.1.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011, 156/2011, 114/2012, 140/2012, 153/2012, 158/2012 e Concorrência 01/2012.

3.1.3 – Causas da ocorrência do achado:

Planejamento deficiente de compras e contratação de serviços.

Aceite de propostas comerciais sem o devido detalhamento unitário dos preços dos itens que a compõe.

3.1.4 – Efeitos/consequências do achado:

Não seleção da proposta mais vantajosa à entidade (efeito potencial)

Prejuízo econômico à entidade (efeito potencial)

Comprometimento dos resultados quantitativos e qualitativos dos eventos (efeito potencial)

Prejuízo ao controle (efeito real)

3.1.5 – Critérios:

Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, arts. 11 e 13.

3.1.6 – Evidências:

Parecer Técnico: 60/2009 (peça 29, p. 24-30), 341/2009 (peça 32, p. 11-17), 169/2010 (peça 33, p. 4-11); 288/2010 (peça 34, p. 1-8), 60/2011 (peça 35, p. 1-8), 195/2011 (peça 36, p. 11-21), 226/2011 (peça 38, p. 1-10), 62/2012 (peça 40, p. 11-18), 76/2012 (peça 41, p. 21/29), 71/2012 (peça 42, p. 1-7), 73/2012 (peça 43, p. 1-7).

Nota Técnica 85/2012 (peça 27, p. 1-5).

3.1.7 – Esclarecimentos dos responsáveis:

Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.

3.1.8 – Conclusão:

Verificou-se, em processos selecionados por meio de amostra, que a Apex-Brasil não realizou ou realizou de forma inadequada, conforme quadro apresentado, a devida pesquisa de preços, bem como aceitou propostas comerciais (planilha de preços) das empresas contratadas sem o detalhamento de todos os itens que compõem os custos, especificando somente os grupos de despesas, em desacordo com os artigos 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos da Agência.

     A ausência de pesquisa de preços na fase inicial de contratação, a ser realizada pela área técnica demandante do serviço, reflete deficiência nos controles da Apex-Brasil. Essa deficiência compromete a previsão correta dos custos, bem como prejudica o alcance da proposta mais vantajosa, propiciando riscos à ocorrência de sobrepreço, com consequente prejuízo financeiro à entidade.

     O aceite, por parte da Apex-Brasil, de propostas de preços de serviços sem o detalhamento dos itens de forma unitária prejudica o seu cotejamento e dificulta sobremaneira o controle posterior da execução dos serviços.

Ante ao exposto, a proposta inerente a esse item será no sentido de dar ciência à Apex-Brasil da ausência ou da inadequação de pesquisa prévia de preços em processos da amostra. Ademais, visando reforçar a necessidade de que a Agência adote rotinas e procedimentos para a verificação da adequabilidade dos preços a serem contratados, bem como diante da ausência normativa ou procedimental nesse intuito, será pertinente recomendar à Agência.

3.1.9 – Proposta de encaminhamento:

Dar ciência à Apex-Brasil que a ausência de pesquisa prévia de preços, para o cálculo da estimativa da contratação, observada na Concorrência 01/2012, bem como a não justificativa quanto ao preço para as contratações diretas, observada nos Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011, 156/2011, 114/2012, 140/2012 e 153/2012, contrariam os arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil.

Recomendar à Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore rotinas de procedimentos com vistas à realização da devida pesquisa de preços de mercado, detalhando em planilha de preços os itens que compõe o objeto a ser contratado, de modo a permitir a justificativa circunstanciada das contratações por dispensa e inexigibilidade, bem como a estimativa prévia do valor das licitações, de conformidade com o art. 11, caput, e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos, encaminhando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias as eventuais providências adotadas.

3.2 – Ausência de justificativa para a utilização de licitações do tipo técnica e preço.

3.2.1 - Situação encontrada:

Constatou-se que a Apex-Brasil não apresentou justificativa para a escolha do tipo de licitação técnica e preço na Concorrência 01/2010.

Também detectou-se, nas Concorrências 01/2010 e 01/2012, a atribuição de peso sete para a proposta técnica e três para preço, sem que fosse demonstrada a razoabilidade dessa proporção.

A Concorrência 01/2010 objetivou a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de comunicação digital (peça 25, p. 7). O item 13 do projeto básico, anexo ao edital, estipulou quatro quesitos de pontuação técnica (peça 25, p. 21-22).

O Regulamento de Licitações e Contratos da Agência dispõe, no art. 8º, § 1º, que o tipo de licitação técnica e preço será utilizado preferencialmente para contratações que envolvam natureza intelectual ou nas quais o fator preço não seja exclusivamente relevante, e, neste caso, desde que justificado tecnicamente.

A ausência de justificativa para a utilização do tipo técnica e preço na Concorrência 01/2010, além de não observar o regulamento da entidade, revela planejamento deficiente nos processos de compras e aquisições, podendo ter como consequência a não seleção da proposta mais vantajosa, quando não demonstrada a adequação do julgamento técnico ao certame.

Acrescente-se que, no julgamento final da Concorrência 01/2010, a empresa vencedora foi a que apresentou a melhor técnica, mas não o menor preço (peça 25, p. 54).

A Concorrência 01/2012 teve por objeto a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de operação de eventos virtuais (peça 27, p. 100). Embora o projeto básico apresente justificativa para a escolha do tipo de licitação, não há demonstração da necessidade de atribuição de peso sete para a proposta técnica e três para a proposta de preço, conforme os itens 9 e 12 do documento (peça 27, p. 118-119).

A mesma proporção na definição de pesos para a proposta técnica e a de preço foi praticada na Concorrência 01/2010, conforme o item 15 do projeto básico (peça 25, p. 24).

É pacífico na jurisprudência desta Corte (Acórdãos 1.330/2008-TCU-Plenário e 2.750/2009-TCU-Plenário) que a atribuição de pesos diversa de 50% para cada tipo de proposta (técnica e de preços) deve ser devidamente justificada, no intuito de evitar a obtenção de preços elevados em função de pequenas vantagens técnicas.

Como alerta a jurisprudência, ao não evidenciar a necessidade de atribuição de peso maior ao critério técnico, a Apex-Brasil pode propiciar a contratação de preços não vantajosos em decorrência de critérios técnicos que, ao fim, não se revelam preponderantes para a prestação do serviço.

3.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Concorrência 01/2010 (peça 25, p. 7-37) e Concorrência 01/2012.

3.2.3 - Causas da ocorrência do achado:

Planejamento deficiente de compras e contratação de serviços.

3.2.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Não seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial).

3.2.5 - Critérios:

Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 8º, § 1º.

Acórdãos 1.330/2008-TCU-Plenário e 2.750/2009-TCU-Plenário.

3.2.6 - Evidências:

Edital da Concorrência 01/2010 (peça 25, p. 7-37), edital da Concorrência 01/2012 (peça 27, p. 100-139).

3.2.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

A Apex-Brasil defendeu que a proporção de 70% para técnica e de 30% para preço nas Concorrências 01/2010 e 01/2012 foi decorrente da natureza complexa dos serviços demandados e da importância destes para as atividades empreendidas pela Agência (peça 12, p. 1-2).

3.2.8 - Conclusão da equipe:

A devida justificativa para a escolha do tipo técnica e preço é exigência do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, com a finalidade de se evidenciar a adequabilidade do tipo selecionado em relação ao serviço que se pretende contratar. Embora a Agência não tenha apresentado a justificativa para o tipo técnica e preço na Concorrência 01/2010, contrariando o regulamento, o objeto do certame (serviços de comunicação digital) e a descrição dos serviços a serem prestados permitem inferir a razoabilidade da escolha. Assim, a falha pode ser considerada formal, sendo necessário dar ciência à entidade a respeito.

As justificativas apresentadas pela Apex-Brasil para a adoção de peso sete para a proposta técnica e três para a proposta de preços não são suficientes. A jurisprudência deste Tribunal indica que a escolha dessa proporção deve recair somente quando há justificativa técnica plena e suficiente. Quando indevidamente adotada, a proporção pode levar à seleção de proposta de preço elevada em detrimento de diferenças técnicas não substanciais.

Não obstante, não se detectou nas Concorrências 01/2010 e 01/2012 a ocorrência de prejuízos à Agência em razão da seleção não justificada de pesos sete para técnica e três para preço. Em razão disso, entendemos suficiente expedir recomendação à Apex-Brasil.

3.2.9 - Proposta de encaminhamento:

a) Dar ciência à Apex-Brasil de que a ausência de justificativa para a escolha do tipo técnica e preço, observada na Concorrência 01/2010, contraria o disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e Contratos;

b) Recomendar à Apex-Brasil que apresente justificativa nas contratações em que houver a atribuição de peso maior ao índice técnico, em detrimento ao índice de preços, em licitações do tipo técnica e preço, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção adotada, em consonância com os Acórdãos 1.330/2008 e 2.750/2009, todos do Plenário.

3.3 – Ausência de critério de aceitabilidade de preço máximo.

3.3.1 - Situação encontrada:

Constatou-se que a Apex-Brasil não fixou o critério de aceitabilidade de preço máximo em procedimentos licitatórios.

Ressalte-se que a realização de estimativa de custo, prevista no art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Agência não corresponde à fixação de preço máximo. O preço máximo pode ser fixado como o valor estimado acrescido de percentual, representando um limite razoável e justificável para o qual a entidade contratante está disposta a pagar por determinado bem ou serviço.

No Pregão Presencial 02/2010, que objetivou registro de preços para serviço de transporte internacional de encomendas, a estimativa de custo foi realizada por meio de consulta a três empresas (peça 26, p. 1).

Por meio da Nota Técnica 95/2010, a Apex-Brasil decidiu por desconsiderar a cotação de uma das empresas, tendo em vista que os valores não abarcavam todos os serviços pretendidos com a contratação (peça 26, p. 41). Segundo o mesmo documento, os preços propostos pela empresa vencedora do certame estariam ‘(...) de acordo com os praticados no mercado, conforme pode ser observado no comparativo entre os preços das outras empresas consultadas (...)’. Contudo, o quadro comparativo mencionado na nota técnica evidencia que o preço da empresa vencedora foi 13,73% superior à cotação média (peça 26, p. 40).

Caso houvesse sido fixado um preço máximo para o Pregão Presencial 02/2010, a Agência disporia de um critério norteador prévio à licitação, a fim de verificar a razoabilidade em se registrar preços superiores à estimativa de custo, como de fato ocorreu.

Embora não tenham sido contratados preços superiores às estimativas de custos, também observou-se a ausência de critério de aceitabilidade de preço máximo no Pregão Presencial 05/2012 e nas Concorrências 01/2010 e 01/2012 (peças 25, 27, 28, 44 e 45). Ressalte-se que, para a Concorrência 01/2012, sequer foi efetuada pesquisa de preços para a estimativa da contratação, conforme visto no item 3.1 deste relatório.

A ausência de critério de aceitabilidade prejudica a vantajosidade na contratação, pode propiciar a ocorrência de dano devido à prática de sobrepreço e reduz a margem de negociação da Comissão de Licitação, especialmente nas licitações da modalidade pregão. Também contraria os princípios do julgamento objetivo e da publicidade, enumerados no art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, e o princípio constitucional da economicidade.

3.3.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

Pregões Presenciais 02/2010 e 05/2012 e Concorrências 01/2010 e 01/2012.

3.3.3 – Causas da ocorrência do achado:

Planejamento deficiente de compras e contratação de serviços.

3.3.4 – Efeitos/Consequências do achado:

Não seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial)

Dano ao erário (efeito potencial).

Prejuízo à margem de negociação da Comissão de Licitação (efeito potencial)

3.3.5 – Critérios:

Constituição Federal, art. 37, caput.

Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 2º.

3.3.6 – Evidências:

Nota Técnica: 95/2010 (peça 26, p. 41), 202/2010 (peça 25, p. 1-4), 85/2012 (peça 27, p. 1-28) e 59/2012 (peça 44, p. 1-12).

3.3.7 – Esclarecimentos dos responsáveis:

Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.

3.3.8 – Conclusão da equipe:

Ao não estipular critérios de aceitabilidade de preços máximos nos Pregões Presenciais 02/2010 e 05/2012 e nas Concorrências 01/2010 e 01/2012, a Apex-Brasil não observou os princípios do julgamento objetivo e da publicidade, garantidos no regulamento da entidade, e o princípio constitucional da economicidade.

O Tribunal, por meio do subitem 9.4.3.7 do Acórdão 556/2010-TCU-Plenário (TC 029.103/2009-0), determinou à Apex-Brasil que definisse os critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, com a fixação de preços máximos, no âmbito do edital da Concorrência 02/2009.

Embora o mencionado julgado tratasse de caso específico, a situação ora verificada permite concluir que, não obstante a determinação expedida à Apex-Brasil, é praxe a não fixação de critério de aceitabilidade de preço máximo nos procedimentos licitatórios realizados pela entidade. Conclusão semelhante foi apontada na instrução resultante do monitoramento do Acórdão 556/2010-TCU-Plenário, no âmbito do TC 006.066/2013-5, com a ressalva de que ainda estão pendentes de apreciação as conclusões ali emitidas.

Destaque-se que a jurisprudência desta Corte é no sentido de que as entidades do denominado Sistema S, embora não integrem, em sentido estrito, a Administração Pública e, por conseguinte, não se submetam à Lei 8.666/93, devem se submeter aos princípios gerais que regem os procedimentos licitatórios (Decisões 907/97 e 461/98, todas do Plenário).

Os Regulamentos de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, à época dos procedimentos realizados em 2010, e o atualmente vigente, que regulou os procedimentos de 2012, não preveem a obrigatoriedade de se fixar critérios de aceitabilidade preços unitários e globais, nem a fixação de preços máximos. Tampouco existem normativos internos ou manuais de procedimentos da Agência que prevejam essa necessidade.

Assim, ante a ausência de previsão em normativo ou manuais de procedimento, a não detecção de ocorrência de dano nas execuções contratuais decorrentes dos procedimentos verificados, bem como a exigência de que os normativos da Agência sigam os princípios que norteiam as licitações, entendemos adequado e suficiente propor determinação à Apex-Brasil para que normatize a necessidade de fixação de preços máximos.

3.3.9 – Proposta de encaminhamento:

a)   Determinar à Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore e normatize rotinas de procedimentos com vistas à necessidade de se estabelecer critérios de aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios, tanto unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em respeito aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento objetivo.

3.4 – Deficiências na justificativa para as situações de inexigibilidade.

3.4.1 - Situação encontrada:

Constatou-se que a Apex-Brasil, ao contratar diretamente para a participação em eventos, por inexigibilidade de licitação, com base no art. 10, inciso I, do RLC da entidade, fundamenta a contratação somente com a apresentação de declaração de exclusividade concedida pela organizadora do evento à empresa contratada, sem verificar a autenticidade dessa exclusividade ou quais serviços estão a ela adstritos. Para melhor compreensão cabe reproduzir o teor do inciso I do art. 10 do RLC:

Art. 10 – A licitação será inexigível quando houver inviabilidade de competição, em especial:

I. na aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros diretamente de produtor ou fornecedor exclusivo;

(...)

Dentro da amostra de contratações diretas, examinada por esta Equipe de Auditoria durante a execução da fiscalização, a deficiência na justificativa para os casos de inexigibilidade, baseada no dispositivo que trata da exclusividade, foi observada nos seguintes processos, com valor total de R$ 19.240.218,14:

Quadro 2: Processos, da amostra por inexigibilidade de licitação, que foram constatadas a deficiência (exercícios de 2009 a 2012).

Processo	Valor do Contrato	Contratada	Descrição do Objeto
24/2009 (peça 29, p. 18-22)	R$ 1.021.029,03	Hannover Fairs do Brasil S/C Ltda	Contratação de empresa especializada em prestação de serviços de consultoria e planejamento em feiras.
176/2009 (peça 31, p. 1)	R$ 2.600.000,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de empresa organizadora e montadora de eventos internacionais, relacionados à promoção de investimentos (Feira Internacional de Luanda – Filda 2009).
266/2009 (peça 32, p. 9)	R$ 1.116.590,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de empresa para provimento de infraestrutura e serviços em feira internacional (Feira Internacional de Havana 2009).
67/2010 (peça 33, p.1)	R$ 2.298.600,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de empresa para a prestação de serviços de organização, infraestrutura e montagem de evento internacional (Feira Internacional de Luanda – Filda 2010).
165/2010 (peça 34, p. 15)	R$ 2.299.530,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de empresa para a prestação de serviços de organização, infraestrutura e montagem na FIHAV 2010 – Feira Internacional de Havana.
54/2011 (peça 35, p.9)	R$ 2.300.000,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de prestação de serviços de organização, provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro na FILDA 2011 – Feira Internacional de Luanda, a ser realizada no período de 19 a 24 de julho/2011.
101/2011 (peça 36, p.1)	R$ 2.300.000,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de prestação de serviços de organização, provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro na FIHAV 2011 – Feira Internacional de Havana, a ser realizada no período de 30 de outubro a 05 de novembro/2011.
156/2011 (peça 38, p.1)	R$ 3.004.469,11 €  1.346.269,26	Bäumle Organização de Feiras Ltda.	Contratação de empresa para prestação de serviços de organização, provimento de infraestrutura e operação do stand do Brasil na Feira Anuga 2011, a ser realizada no período de 8 a 12 de outubro de 2011, em Colônia, na Alemanha.
114/2012 (peça 41, p. 9)	R$ 2.300.000,00	CBM – Empresa Brasileira de Montagens Ltda.	Contratação de empresa para prestação de serviços de organização, provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro na FILDA 2012, a ser realizada do dia 17 a 22/7, em Luanda, Angola.

Fonte: Peças 29, 31 a 36, 38 e 41.

Nessas contratações diretas, o único documento apresentado para fins de comprovação da exclusividade da contratada consiste em uma declaração, emitida pela empresa organizadora do evento. Contudo, esses documentos não apresentam maiores detalhes sobre quais serviços estão incluídos na exclusividade. Por exemplo, não há informações se a exclusividade atinge somente a comercialização da participação de empresas ou também os serviços de suporte a essa participação, tais como montagem de estandes, fornecimento de mão-de-obra ou de projetos arquitetônicos.

Também foi constatado que a Apex-Brasil não tem como rotina a adoção de medidas no sentido de requisitar à futura contratada o contrato celebrado com a organizadora do evento em função da alegada exclusividade, bem como verificar se esta está adstrita à comercialização do espaço do evento ou engloba outros serviços, tais como montagem, programação de viagens e serviços de pessoal.

Apenas em um dos dez processos selecionados por meio de amostra, referente à contratação por inexigibilidade de empresa especializada para prestação de serviços de consultoria e planejamento para feiras e eventos, foi constatada a presença do contrato firmado entre a organizadora do evento. Tratou-se da contratação de serviços para a Feira Industrial de Hannover 2009 (peça 29), sendo o contrato firmado entre a Deutsche Messe AG e a empresa contratada pela Apex-Brasil, Hannover Fairs do Brasil S/C Ltda (peça 29, p. 18-22).

Nesse contrato é descrito que a contratada é a representante oficial da contratante no Brasil (peça 29, p. 18-22). Contudo, mesmo com o contrato presente no processo, não foi possível constatar se a representante (contratada pela Apex-Brasil) detinha a exclusividade para a execução dos serviços atinentes à montagem da feira, pois o documento menciona somente que a representante fica comprometida a defender os interesses da organizadora, em especial para angariar expositores, acompanhar expositores, angariar visitantes, proceder à venda antecipada de entradas, estabelecer contato com associações e órgãos públicos e desenvolver trabalho de relações públicas (peça 29, p. 18). Isso reforça a necessidade de, mesmo com a requisição do contrato, a Agência verificar a abrangência da exclusividade, pois, não agindo assim, pode-se estar contratando diretamente, por inexigibilidade, serviços que deveriam e poderiam ser licitados, caracterizando fuga ao processo licitatório, com possíveis prejuízos financeiros à entidade.

Por fim, cabe mencionar que nos demais processos verificados, a prova da exclusividade consiste em uma simples folha, na qual a organizadora do evento declara o credenciamento da empresa como representante oficial do evento para o pavilhão do Brasil. Inclusive, observa-se, apesar dos eventos serem em países distintos e com organizadores também distintos, que o texto da carta de exclusividade é bastante assemelhado, mostrando um padrão, como por exemplo:

Texto da Carta Credencial da Feira internacional de Luanda

O Conselho de Administração da FIL, SA, credencia a Companhia Brasileira de Montagem (CBM), como representante oficial e exclusivo da Feira Internacional de Luanda – Filda 2012, para o pavilhão do Brasil, e tem toda autonomia para vender os módulos e serviços da nossa feira (Processo 114/2012, peça 40, p. 9).

Texto da Feira Internacional de Havana

O Diretor da Divisão de Eventos e Feiras do Palácio de Convenções de Havana certifica que a empresa Companhia Brasileira de Montagem (CBM) é nossa representante exclusiva e oficial da Feira Internacional de Havana de 2009 para o pavilhão brasileiro e tem todo o direito para vender no Brasil módulos e serviços da nossa feira (...). (Processo 266/2009, peça 32, p. 9).

3.4.2 Objetos nos quais foi constatado:

Processos de contratação 176/2009 (peça 31), 266/2009 (peça 32), 67/2010 (peça 33), 165/2010 (peça 34), 54/2011 (peça 35), 101/2011 (peças 36 e 37), 156/2011 (peças 38 e 39), 114/2012 (peça 41).

3.4.3 Critérios de auditoria:

Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil, art. 11, caput.

3.4.4 Evidências:

Processos 24/2009 (peça 29), 176/2009 (peça 31), 266/2009 (peça 32), 67/2010 (peça 33), 165/2010 (peça 34), 54/2011 (peça 35), 101/2011 (peças 36 e 37), 156/2011 (peças 38 e 39) e 114/2012 (peça 41).

3.4.5 Causas:

Planejamento deficiente de compras e contratação de serviços.

3.4.6 Efeitos:

Fuga ao devido processo licitatório (efeito potencial);

Prejuízo econômico a entidade (efeito potencial).

3.4.7 Esclarecimentos dos responsáveis:

A Apex-Brasil, por meio da Carta 406/2013, de 26/3/2013, encaminhou informações acerca dos contratos de exclusividade (peça 8).

Nesse expediente, ante o questionamento sobre como se dá a comercialização da exclusividade e o que está abarcado nela, bem como se há contrato firmado, o Coordenador da Unidade de Imagem e Acesso a Mercados da Agência afirmou que a Apex-Brasil não solicita os contratos de exclusividade, bastando para tal apresentação da carta da organizadora do evento, e que a equipe de gestores é orientada a sempre buscar, quando viável, alternativas mais vantajosas, como por exemplo, aquisições diretas junto aos fornecedores no exterior.

3.4.8 Conclusão:

Como se vê a Apex-Brasil, atualmente, não tem como rotina prévia à contratação por inexigibilidade com base na exclusividade, a requisição de documentos e informações além da simples carta de credenciamento ou exclusividade apresentada pela futura contratada.

Observa-se, também, que a entidade não tem como hábito verificar e justificar quais serviços estão adstritos à exclusividade alegada pela contratada.

Constatou-se, ocasionalmente, ao contratar por inexigibilidade empresa especializada para prestação de serviços de consultoria e planejamento para Feira Industrial de Hannover 2009 (Processo 24/2009), a presença do contrato firmado entre a organizadora do evento e a empresa contratada, no qual é descrito que esta é a representante oficial do evento (peça 29, p. 18-22), mas sem que fosse possível inferir quais serviços estariam abarcados por essa exclusividade.

A ausência de comprovação convicta das condições necessárias à contratação por inexigibilidade contraria a exigência contida no art. 11, caput, do RLC da Apex-Brasil, podendo ocasionar desperdício de recursos e possível fuga ao devido processo licitatório.

Dessa forma, entende-se pertinente fazer recomendação à Apex-Brasil com objetivo de se corrigir a impropriedade detectada.

3.4.9 Proposta de encaminhamento:

Recomendar à Apex-Brasil que, ao contratar com base no inciso I do art. 10 do RLC da entidade, adote medidas no sentido de requisitar o contrato celebrado entre a organizadora do evento e a representante exclusiva, bem como verificar quais serviços estão englobados na exclusividade, a fim de justificar circunstanciada e adequadamente as situações de inexigibilidade, conforme exigido no art. 11, caput, do RLC/Apex-Brasil.

3.5 – Medições e pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no edital e no contrato.

3.5.1 - Situação encontrada:

Constatou-se a realização de pagamentos com base em critérios divergentes aos contratados no âmbito do processo referente ao Pregão Presencial 05/2012, que objetivou o registro de preços para a prestação de serviços gráficos (peças 44 e 45).

Entre os serviços que tiveram preços registrados na ata decorrente do mencionado pregão, consta a ‘confecção e impressão de cartão de visita’, conforme especificações descritas no anexo à ata (peça 45, p. 36). Esse serviço foi desmembrado em seis lotes, sendo cada lote correspondente a uma quantidade específica a ser demandada de confecção e impressão. Os preços unitários obedeceram a economia de escala. Por exemplo, o valor para o lote de 1.000 unidades correspondeu a R$ 1.980,00, e o lote de 5.000 unidades a R$ 3.200,00. Durante a execução contratual, detectou-se a ocorrência de impropriedades em duas das três solicitações de serviços efetuadas pela Apex-Brasil.

A primeira solicitação foi para a confecção de 11.000 unidades de cartão de visita (peça 45, p. 48-51). Em vez de solicitar que os serviços fossem totalmente faturados conforme o menor preço unitário, ou seja, correspondente ao lote de 5.000 unidades, a área técnica autorizou o faturamento do seguinte modo: 2 lotes de 5.000 unidades, ao preço de R$ 3.200,00 cada, e 1 lote de 1.000 unidades, ao preço de R$ 1.980,00. Dessa forma, a confecção de cartões foi paga de acordo com o menor preço (R$ 0,64) somente para 10.000 unidades. As outras 1.000 unidades foram pagas de acordo com o preço unitário para esse quantitativo (R$ 1,98). O valor total pago pela Apex-Brasil foi de R$ 8.380,00 (10.000 x 0,64 + 1.000 x 1,98), quando deveria ter sido R$ 7.040,00 (11.000 x 0,64), caso fosse adotado o menor preço unitário previsto.

A segunda solicitação foi referente à impressão de 8.000 unidades (peça 45, p. 72-74). Novamente, em vez de autorizar a confecção dos cartões ao menor preço unitário, posto que correspondeu a quantitativo superior ao maior lote previsto na ata de registro de preços (5.000 unidades), a Apex-Brasil desmembrou o total como dois lotes de 4.000, ao preço unitário correspondente a tal quantitativo (R$ 0,68). Assim, foi pago o total de R$ 5.440,00 (8.000 x 0,68), e não R$ 5.120,00 (8.000 x 0,64), caso tivesse sido adotado o menor valor unitário previsto.

Portanto, as impropriedades constatadas nas solicitações de serviço, que ocasionaram pagamentos divergentes dos estipulados na ata de registro de preços, contrariaram os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade. Se a Agência tivesse observado os princípios e solicitado os serviços conforme o menor preço unitário, dado os quantitativos pretendidos, poderia ter evitado o pagamento de R$ 1.340,00 a mais pelos serviços.

3.5.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

Pregão Presencial 05/2012.

3.5.3 – Causas da ocorrência do achado:

Deficiências na requisição de serviços;

Interpretação equivocada das cláusulas contratuais.

3.5.4 – Efeitos/Consequências do achado:

Dano ao erário (efeito potencial e real).

3.5.5 – Critérios:

Constituição Federal, art. 37, caput.

3.5.6 – Evidências:

Autorização de Fornecimento de Materiais 03/2012 e 01/2013 (peça 45, p. 48-51 e 72-74).

3.5.7 – Esclarecimentos dos responsáveis:

Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.

3.5.8 – Conclusão da equipe:

Observou-se, na execução da contratação decorrente do Pregão Presencial 05/2012, o pagamento de serviços com critérios divergentes aos estipulados na ata de registro de preços. Isso foi devido a solicitações de quantitativos de confecção e impressão de cartões de visita que deveriam recair sobre o lote com o menor preço unitário registrado, mas que foram faturados, em parte, com preços unitários correspondentes a lotes com quantidades menores e, portanto, preços unitários mais elevados. Caso as solicitações tivessem recaído em suas totalidades aos lotes com menor preço unitário, a Apex-Brasil teria economizado o valor de R$ 1.340,00.

Embora o valor pago a mais pudesse ter sido evitado se as solicitações fossem efetuadas com maior prudência e em respeito aos princípios constitucionais da economicidade e da eficiência, cabe mencionar que não há elementos no processo de contratação que indiquem que os serviços não tenham sido prestados. Além disso, convém ressaltar a baixa materialidade do valor envolvido e que não foi detectada má-fé dos gestores.

Portanto, em vista da necessidade de que os procedimentos adotados na Apex-Brasil para a solicitação de serviços sejam apurados, entendemos suficiente dar ciência à Agência com relação à impropriedade verificada.

3.5.9 – Proposta de encaminhamento:

Dar ciência à Apex-Brasil de que o pagamento por serviços divididos em lotes com preços unitários distintos, sem que seja obedecida a economia de escala fixada, ocorrido na execução da Ata de Registro de Preço 11-13/2012 decorrente do Pregão 05/2012, quando o quantitativo do serviço demandado foi fracionado e faturado a preços unitários superiores ao lote correspondente à quantidade total, contraria princípios da economicidade e da eficiência, inseridos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

3.6 – Fragilidades no processo de fiscalização da execução.

3.6.1 - Situação encontrada:

Verificou-se, em cinco processos de contratação direta, a ausência de relatórios, documentos e/ou fotos que comprovassem a realização da execução dos serviços. Ressalte-se que todas as contratações se referiram a montagens de estandes e serviços correlatos para a participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior.

O processo 162/2009 (peça 30) tratou da contratação direta da empresa Bäumle Organização de Feiras Ltda., para o provimento de infraestrutura e serviços necessários à participação de empresas brasileiras na Feira Anuga 2009, realizada na Alemanha, no valor de R$ 3.500.000,00.

Segundo quadro constante da proposta apresentada pela contratada (peça 30, p. 22), os serviços compreenderam, entre outros, ‘construção de estande’, ‘projeto arquitetônico’, ‘pessoal de apoio’ e ‘impressão de catálogo oficial’. No processo 162/2009, todavia, não há documentos que comprovem a prestação dos serviços e a participação de empresas no evento, mas somente um relatório de execução das receitas e despesas (peça 30, p. 64).

No processo 101/2011 (peças 36 e 37), que cuidou da contração direta da Empresa Brasileira de Montagens Ltda. – CBM, no valor de R$ 2.300.000,00, para a Feira Internacional de Havana-FIHAV 2011, está anexado um ‘Relatório de Atividades’ (peça 37, pp. 5-22). Porém, o referido documento é referente à prestação dos serviços na FIHAV-2010.

A ausência de relatórios, fotos ou outros documentos que comprovem a execução de serviços contratados também foi verificada nos processos de contratação direta 67/2010, 153/2012 e 158/2012 (peças 33, 42 e 43), revelando deficiência no acompanhamento da execução contratual e expondo a Agência ao risco de ocorrência de dano.

Também foi verificada fragilidade da fiscalização na execução da contratação decorrente da Concorrência 03/2009, para serviços de publicidade, no valor total de R$ 15.000.000,00 (peças 22 a 24).

No processo referente à Concorrência 03/2009 não há documentos referentes às requisições de serviços pela Apex-Brasil, mas apenas as notas fiscais apresentadas pela empresa e atestos por parte da Agência. Essa falha prejudica o controle da execução dos serviços, pois não impede o confronto entre o serviço que foi solicitado e aquele que foi executado e pago.

Ressalte-se que os valores envolvidos nos objetos do presente achado (as cinco contratações diretas totalizam R$ 24.511.012,97 e a Concorrência 3/2009, R$ 15.000.000,00) é significativo, o que torna premente um maior controle e resguardo para a verificação da execução e prestação dos serviços por parte da Apex-Brasil, em atendimento ao princípio constitucional da eficiência.

3.6.2 – Objetos nos quais o achado foi constatado:

Processos de Contratação Direta 162/2009, 67/2010, 101/2011, 153/2012 e 158/2012.

Concorrência 03/2009.

3.6.3 – Causas da ocorrência do achado:

Deficiência no acompanhamento da execução contratual.

3.6.4 – Efeitos/Consequências do achado:

Dano ao erário (efeito potencial).

Prejuízo ao controle (efeito real).

3.6.5 – Critérios:

Constituição Federal, art. 37, caput.

3.6.6 – Evidências:

Processos 162/2009 (peça 30), 67/2010 (peça 33), 101/2011 (peças 36 e 37), 153/2012 (peça 42), 158/2012 (peça 43) e Concorrência 03/2009 (peças 22 a 24).

3.6.7 – Esclarecimentos dos responsáveis:

Com relação ao verificado nas contratações diretas, a Apex-Brasil afirmou que as comprovações de execução dos serviços são anexadas aos processos (peça 9). Em entrevista realizada pela equipe de auditoria com os gestores da Agência, relatou-se que essas comprovações são arquivadas em processos distintos aos das contratações. Nesse sentido, após solicitação verbal à Agência, foram apresentados à equipe de auditoria os documentos e amostras referentes ao processo 162/2009.

Quanto à ausência de solicitação de serviços no âmbito do contrato decorrente da Concorrência 03/2009, a Agência alegou que o serviço de publicidade e propaganda apresentaria uma dinâmica diferenciada, além da não exigência contratual para emissão de ordens de serviço. Segundo a Apex-Brasil, a necessidade de solicitação de serviços inviabilizaria a execução contratual com a perda da agilidade de resposta pelo quantitativo de pedidos (peça 7, p. 1).

3.6.8 – Conclusão da equipe:

A ausência de relatórios, fotos ou outras comprovações da execução dos serviços contratados diretamente pela Agência para a organização e apoio na participação de feiras e eventos no Brasil e no exterior caracteriza deficiência no acompanhamento da execução contratual, além de contrariar o princípio constitucional da eficiência.

Ainda que eventuais comprovações da execução sejam arquivadas em separado, convém à Agência anexar nos processos administrativos documentos que façam referência à prática adotada, em respeito à transparência e ao devido controle.

Também contraria o princípio da eficiência e causa prejuízo ao controle e transparência da execução contratual a não emissão de ordens de serviço, observada no processo referente à Concorrência 03/2009. A emissão de solicitações de serviço é prática comum e simples que não inviabiliza a execução contratual, sendo um instrumento de controle que possibilita examinar o quê e quando exatamente a entidade solicitou o serviço/produto, e posteriormente comparar com a respectiva execução.

Em vista do relatado, consideramos pertinente recomendar à Apex-Brasil que envide esforços para corrigir as falhas apontadas, a fim de que os controles internos da Agência sejam aprimorados.

3.6.9 – Proposta de encaminhamento:

Recomendar à Apex-Brasil que evidencie o cumprimento da execução dos serviços nos processos de contratação para a participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior, por meio de relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de aperfeiçoar os controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da eficiência;

Recomendar à Apex-Brasil que adote, na execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir solicitações de serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de assegurar o controle e atender ao princípio constitucional da eficiência.

4 - ACHADOS NÃO DECORRENTES DA INVESTIGAÇÃO DE QUESTÕES DE AUDITORIA

4.1 – Ausência de justificativa e descrição para a gradação das notas das propostas técnicas.

4.1.1 - Situação encontrada:

Nos editais das Concorrências 03/2009 e 01/2010, todas do tipo técnica e preço, não foi estabelecido como se daria a gradação para as notas dos quesitos das propostas técnicas, o que propicia uma elevada carga de subjetividade no julgamento técnico.

Conforme o item 16 do projeto básico da Concorrência 03/2009, que objetivou a contratação de serviços de publicidade, a proposta técnica consistiu em quatro quesitos: ‘Plano de Comunicação Publicitária’, ‘Capacidade de Atendimento’, ‘Repertório’ e ‘Relatos de Soluções de Problemas de Comunicação’ (peça 22, p. 13-15). O item 18.3 do projeto definiu que ao primeiro quesito da proposta técnica seria dada nota até 65 pontos, ao segundo quesito nota até 15, e aos últimos quesitos notas até 10 (peça 22, p. 17).

Embora o item 18 do projeto básico da Concorrência 03/2009 tenha estabelecido os critérios que seriam verificados na proposta técnica (peça 22, p. 16-17), não há fixação no edital de gradação de pontos que permita diferenciar o que levaria determinada licitante a obter, por exemplo, no quesito ‘Plano de Comunicação Publicitária’, a pontuação de 10, 20 ou 60.

A ausência de parâmetros para a atribuição das notas no julgamento técnico torna-se ainda mais relevante dado que o comando do item 18.4 do edital dispôs que seria desclassificada a proposta que não obtivesse pontuação mínima de setenta (peça 22, p. 17).

Situação semelhante ocorreu no edital da Concorrência 01/2010, para a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de comunicação digital. O item 13.3 do projeto básico, anexo ao edital, definiu os seguintes quesitos para a proposta técnica: ‘Planejamento’, até quarenta pontos; ‘Experiência técnico-operacional’, até vinte pontos; ‘Trabalho realizado’, até vinte pontos; e ‘Relato de soluções de problemas de comunicação’, até vinte pontos (peça 25, p. 22-23). Não há regras estabelecidas para a gradação das notas dos quesitos.

Também foi estabelecido, na Concorrência 01/2010, que a licitante que obtivesse nota inferior a setenta pontos na proposta técnica seria desclassificada, conforme item 13.4.9 do projeto básico (peça 25, p. 23).

A fixação deficiente de regras nos editais desses certames, posto que não foram estabelecidos critérios para a gradação das notas das propostas técnicas, conferiram elevada carga de subjetividade aos avaliadores, colocando em risco a lisura dos procedimentos e possibilitando eventuais direcionamentos nas contratações e a não seleção das propostas mais vantajosas. Além disso, contrariam o princípio da isonomia, insculpido no art. 5º, caput, da Constituição Federal/88 e os princípios da igualdade e do julgamento objetivo, mencionados no art. 2º do Regulamento da Apex-Brasil.

4.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Concorrências 03/2009 e 01/2010.

4.1.3 - Causas da ocorrência do achado:

Fixação deficiente de regras no edital.

4.1.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízo ao controle da lisura do procedimento licitatório (efeito potencial).

Não seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial).

Possibilidade de eventual direcionamento na contratação (efeito potencial).

4.1.5 - Critérios:

Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 2º.

Constituição Federal/1988, art. 5º, caput – princípio da igualdade.

4.1.6 - Evidências:

Editais das Concorrências 03/2009 (peça 22, p. 1-30) e 01/2010 (peça 25, p. 7-37).

4.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

A Apex-Brasil argumentou que os critérios que subsidiaram as comissões julgadoras dos certames foram descritos nos editais (peça 12, p. 2).

4.1.8 - Conclusão da equipe:

A não apresentação de critérios para a gradação das notas de cada quesito técnico confere um elevado grau de subjetividade à avaliação dos julgadores, ferindo um dos princípios basilares da licitação que é o do julgamento objetivo. Dessa forma, favorece a ocorrência de direcionamentos e pode acarretar na não seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, materializadas em desclassificações indevidas e atribuições de notas sem fundamento, com a finalidade de diminuir a pontuação final de determinada licitante.

Além disso, impede que as licitantes verifiquem a lisura do procedimento, posto que não têm conhecimento prévio das condições necessárias para se alcançar uma determinada nota nos quesitos da proposta técnica.

Os esclarecimentos apresentados pela Apex-Brasil não são procedentes. Embora os projetos básicos aos editais das Concorrências 03/2009 e 01/2010 contenham as descrições do que deveria ser analisado nas propostas técnicas, não foi estabelecida a gradação das notas.

Desse modo, conclui-se que a ausência de gradação das notas afronta ao que prescreve o RLC e o princípio constitucional da igualdade. Porém, considerando que não foram identificados elementos que demonstrem cabalmente a existência de prejuízo na obtenção da proposta mais vantajosa ou de direcionamento, entendemos que se trata de falha formal, passível de aprimoramento por meio de ciência.

4.1.9 - Proposta de encaminhamento:

Dar ciência à Apex-Brasil que a ausência de critérios para gradação das notas, que permitam o escalonamento da pontuação técnica, verificada nos editais das Concorrências 03/2009 e 01/2010, tornam mais subjetivo e menos equânime o julgamento das propostas, o que contraria o princípio da isonomia, inserido no art. 5º, caput, da Constituição Federal, e os princípios da igualdade e do julgamento objetivo, inseridos no art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos.

4.2 – Dispositivo do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil em desconformidade aos princípios constitucionais.

4.2.1 - Situação encontrada:

Constatou-se, no atual Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil, aprovado pela Resolução 07/2011 do Conselho Deliberativo, em 25/10/2011 (peça 16), previsão de caso de dispensa de licitação em desacordo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da publicidade.

Ao se examinar as contratações diretas realizadas pela Apex-Brasil, verificou-se que os Processos 153/2012 e 158/2012 (peças 42 e 43), por dispensa de licitação, foram fundamentados no inciso XVIII do art. 9º do Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil (RLC/Apex-Brasil). O referido inciso dispõe que:

art. 9º A licitação poderá ser dispensada:

(...)

XVIII - para a participação da Apex-Brasil em feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim;

Depreende-se, do inciso XVIII do artigo citado, que a Apex-Brasil poderá sempre contratar de forma direta, por dispensa, quando o evento estiver relacionado com a sua atividade-fim, ou seja, promover as exportações brasileiras e investimentos, assim como a internacionalização de empresas públicas e privadas brasileiras (art. 4º do Estatuto da Apex-Brasil).

Cabe lembrar que, de acordo com entendimento já assente neste Tribunal, as entidades do Sistema S (serviço social autônomo), da qual a Apex-Brasil faz parte, não se sujeitam aos ditames da Lei de Licitações, mas aos regulamentos próprios, observados os princípios básicos da administração (Decisão 907/97 – Plenário, de 11/12/97).

Contudo, ao permitir que a entidade dispense a licitação para contratar atividades relacionadas à sua atividade-fim, o inciso XVIII do art. 9º do RLC contraria os princípios da Administração Pública, dispostos no art. 37 da Constituição Federal.

Verifica-se que o dispositivo prevê extrema liberalidade à entidade para contratar por dispensa de licitação, sem justificativa plausível, pois se baseia apenas no fato de o objeto a ser contratado estar relacionado a sua atividade-fim, sem, contudo, levar em conta se é viável ou não a competição para a contratação, a procura da proposta mais vantajosa, o não direcionamento da contratação, a isonomia aos possíveis interessados e a devida publicidade, em clara inobservância aos princípios da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da publicidade.

Essa posição temerária, constante do RLC, faculta ao administrador utilizar sempre a dispensa de licitação independentemente da situação vivenciada na contratação. Há que se frisar que, nas contratações com recursos públicos, a regra é a realização do devido processo licitatório, sendo a contratação direta uma exceção à regra. No entanto, com o teor do normativo, a regra passa a ser a dispensa.

Inclusive, em contraponto ao teor do inciso XVIII do art. 9º do RLC, vale citar que um dos princípios norteadores do RLC da entidade, disposto em seu primeiro artigo, é a necessidade de realizar a licitação para contratar: ‘as contratações de obras, serviços, compras e alienações da Apex-Brasil serão necessariamente precedidas de licitação, obedecidas as disposições deste Regulamento’.

Cabe mencionar, ainda, que essa inovação normativa, trazida pela Apex-Brasil ao seu RLC, embute outra questão relevante no que se refere à sua repercussão, pois se for considerada regular qualquer entidade do Sistema S pode, por comodidade, facilidade e rapidez, vir a adotá-la para as contratações relacionadas à sua atividade-fim, em detrimento da contratação mais vantajosa, impessoal, moral, igualitária e com a adequada publicidade.

É razoável que os serviços sociais autônomos, embora não integrantes da Administração Pública, mas como entidades arrecadadoras e gerenciadoras de recursos públicos, adotem regulamentos próprios e uniformes na execução de suas despesas, livres do excesso de procedimentos burocráticos. Porém, os princípios gerais que norteiam a execução da despesa pública devem ser preservados, o que não se observa no dispositivo ora questionado.

Portanto, o permissivo constante do inciso XVIII do art. 9º do RLC/Apex-Brasil, de índole infraconstitucional, não pode prevalecer sobre a norma constitucional, o que implica dizer que o RLC da entidade deve ser adequado aos princípios insculpidos na Constituição Federal, em especial aos constantes do art. 37, caput, e inciso XXI.

4.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 9º, inciso XVIII.

4.2.3 - Causas da ocorrência do achado:

Inobservância dos princípios básicos da Administração Pública.

4.2.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízos econômicos à entidade (efeito potencial).

Fuga ao procedimento licitatório (efeito real).

4.2.5 - Critérios:

Constituição Federal, art. 37, caput, e inciso XXI.

Decisão 907/1997-TCU-Plenário.

4.2.6 - Evidências:

Processos 153/2012 e 158/2012 (peças 42 e 43).

4.2.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.

4.2.8 - Conclusão da equipe:

Verifica-se que o Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil, aprovado pela Resolução 07/2011, prevê no inciso XVIII do art. 9º permissivo que atenta contra os princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da igualdade.

     O Tribunal, por meio da Decisão 907/1997-TCU-Plenário, firmou entendimento em caráter normativo de que as entidades do Sistema S não se sujeitam aos ditames da Lei de Licitações, mas aos regulamentos próprios, devidamente publicados, observados os princípios básicos da administração pública.

Desta forma, tendo em vista o exposto, entende-se necessário propor determinação ao Conselho Deliberativo da Apex-Brasil para que altere o Regulamento de Licitações e de Contratos, no que concerne à permissão, constante do inciso XVIII do art. 9º, de contratar diretamente, por dispensa de licitação, para a execução de objeto relacionado a sua atividade-fim.

4.2.9 - Proposta de encaminhamento:

     Determinar à Apex-Brasil para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, promova a devida alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela Resolução/Apex-Brasil 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo constante do inciso XVIII do art. 9º, o qual possibilita a entidade contratar, por dispensa de licitação, quando da participação em feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim, para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da igualdade, ínsito no art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal/1988.

5 - CONCLUSÃO

Os procedimentos licitatórios e as contratações diretas efetuadas pela Apex-Brasil que compuseram a amostra apresentaram impropriedades, as quais devem ser evitadas em futuras contratações. As constatações envolvem as fases de preparação da contratação, o que inclui a elaboração do edital, e a de execução contratual. Além disso, também foi verificada a necessidade de reparo ao Regulamento de Licitações e Contratos da Agência, com a finalidade de adequá-lo aos princípios constitucionais.

Quanto à fase de preparação da contratação, observou-se que as entidades, para parcela relevante da amostra de processos, não realizam pesquisas de preços, especialmente para as contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade (item 3.1). A ausência de estimativa da contratação prejudica a verificação da aceitabilidade dos preços ofertados e tem, por consequência, a ausência de fixação de critério de aceitabilidade de preço máximo, impropriedade também constatada (item 3.3).

Em determinados procedimentos licitatórios do tipo técnica e preço, selecionados em amostra, verificou-se a presença de elevada carga de subjetividade ao julgamento das propostas técnicas, devido à ausência de atribuição de gradação de notas nas disposições editalícias (item 4.1).

Também foi observada, em processos da amostra, a ausência de justificativa para a utilização do tipo técnica e preço (item 3.2). O Regulamento de Licitações e Contratos da Agência, bem como os normativos e a jurisprudência deste Tribunal, aplicáveis à Administração Pública, ressaltam que é imprescindível que se demonstre a razoabilidade de sua utilização.

Quanto às contratações diretas, identificou-se deficiências na justificativa para a caracterização das situações de inexigibilidades, refletidas na não comprovação da exclusividade das contratadas para os serviços pretendidos (item 3.4), podendo configurar fuga ao procedimento licitatório.

Em relação à execução contratual, verificou-se a situação de pagamentos em desacordo com o estipulado em ata de registro de preços (item 3.5) e fragilidades na fiscalização da prestação dos serviços (item 3.6). Essas falhas estão relacionadas a não juntada das solicitações de serviço, em um processo, e à ausência de relatórios, fotos ou outros documentos em determinadas contratações diretas para a participação em feiras e eventos no exterior.

Cabe ressaltar, por fim, que o atual Regulamento de Licitações e Contratos contém dispositivo que permite à Agência contratar serviços para a participação em feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim, por meio de dispensa de licitação (item 4.2). Esse permissivo confere liberalidade à entidade para contratar por dispensa de licitação, sem justificativa plausível, em confronto à verificação da viabilidade de competição, à procura da proposta mais vantajosa, ao não direcionamento da contratação, à isonomia de possíveis interessados e à devida publicidade. Em razão disso, resta demonstrada a necessidade de que a Apex-Brasil altere seus dispositivos normativos para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da publicidade.

Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar, principalmente, a indução à melhoria nos controles internos e ao planejamento das contratações, ao devido zelo na execução e fiscalização dos contratos celebrados, e o alinhamento dos normativos da Apex-Brasil aos princípios constitucionais.”

4.                Diante do exposto, a SecexDesen propõe, à unanimidade, o seguinte encaminhamento (pp. 25/26 da peça n. 46 e peças ns. 47 e 48):

4.1. determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adote as seguintes medidas, informando a este Tribunal, ao término do referido prazo as providências adotadas:

a) elabore e normatize rotinas de procedimentos com vistas à necessidade de estabelecer critérios de aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios, tanto unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em respeito aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento objetivo (item 3.3 do Relatório da Auditoria);

b) promova a devida alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela Resolução/Apex-Brasil n. 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo constante do inciso XVIII do art. 9º, o qual possibilita a entidade contratar, por dispensa de licitação, quando da participação em feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim, para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da igualdade, ínsito no art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal/1988 (item 4.2 do Relatório da Auditoria);

4.2. dar ciência à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, que:

a) a ausência de pesquisa prévia de preços, para o cálculo da estimativa da contratação, observada na Concorrência n. 01/2012, bem como a não justificativa quanto ao preço para as contratações diretas, observada nos Processos ns. 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011, 156/2011, 114/2012, 140/2012 e 153/2012, contrariam os arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil (item 3.1 do Relatório da Auditoria);

b) a ausência de justificativa para a escolha do tipo técnica e preço, observada na Concorrência n. 01/2010, contraria o disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e Contratos (item 3.2 do Relatório da Auditoria);

c) o pagamento por serviços divididos em lotes com preços unitários distintos, sem que seja obedecida a economia de escala fixada, ocorrido na execução da Ata de Registro de Preço n. 11-13/2012 decorrente do Pregão n. 05/2012, quando o quantitativo do serviço demandado foi fracionado e faturado a preços unitários superiores ao lote correspondente à quantidade total, contraria princípios da economicidade e da eficiência, inseridos no art. 37, caput, da Constituição Federal (item 3.5 do Relatório da Auditoria);

d) a ausência de critérios para gradação das notas, que permitam o escalonamento da pontuação técnica, verificada nos editais das Concorrências ns. 03/2009 e 01/2010, tornam mais subjetivo e menos equânime o julgamento das propostas, o que contraria o princípio da isonomia, inserido no art. 5º, caput, da Constituição Federal, e os princípios da igualdade e do julgamento objetivo, inseridos no art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos (item 4.1 do Relatório da Auditoria);

4.3. recomendar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, que:

a) elabore rotinas de procedimentos com vistas à realização da devida pesquisa de preços de mercado, detalhando em planilha de preços os itens que compõe o objeto a ser contratado, de modo a permitir a justificativa circunstanciada das contratações por dispensa e inexigibilidade, bem como a estimativa prévia do valor das licitações, de conformidade com o art. 11, caput, e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil, encaminhando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias as eventuais providências adotadas (item 3.1 do Relatório da Auditoria);

b) apresente justificativa nas contratações em que houver a atribuição de peso maior ao índice técnico, em detrimento ao índice de preços, em licitações do tipo técnica e preço, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção adotada, em consonância com os Acórdãos n. 1.330/2008 e 2.750/2009, todos do Plenário (item 3.2 do Relatório da Auditoria);

c) ao contratar com base no inciso I do art. 10 do RLC da entidade, adote medidas no sentido de requisitar o contrato celebrado entre a organizadora do evento e a representante exclusiva, bem como verificar quais serviços estão englobados na exclusividade, a fim de justificar circunstanciada e adequadamente as situações de inexigibilidade, conforme exigido no art. 11, caput, do RLC/Apex-Brasil (item 3.4 do Relatório da Auditoria);

d) evidencie o cumprimento da execução dos serviços nos processos de contratação para a participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior, por meio de relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de aperfeiçoar os controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da eficiência (item 3.6 do Relatório da Auditoria);

e) adote, na execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir solicitações de serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de assegurar o controle e atender ao princípio constitucional da eficiência (item 3.6 do Relatório da Auditoria);

4.4. enviar, para ciência, cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Voto e do Relatório que o fundamentarem, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO).

É o Relatório.

VOTO

                   Trago a este Plenário Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico – SecexDesen na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, com o intuito de analisar processos licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços.

2.                Esta fiscalização se origina da Solicitação do Congresso Nacional tratada no âmbito do TC-028.956/2011-7, por meio da qual foi requerida deste Tribunal a realização de auditoria nas despesas das entidades do Sistema S, em especial, aquelas classificadas nas rubricas de publicidade, eventos, comunicação social, jornalismo, relações públicas, marketing entre outras, conforme determinado no subitem 9.2.5 do Acórdão n. 3.183/2011 – TCU – Plenário.

3.                A Apex-Brasil, instituída como serviço social autônomo, de interesse coletivo e utilidade pública pela Lei n. 10.668/2003, tem por objetivo promover a execução de políticas de promoção comercial de exportações, em cooperação com o Poder Público.

4.                Para a realização dos trabalhos foram selecionados 21 processos de licitações ocorridas no período de 2008 a 2012 e os contratos delas decorrentes (peça n. 13). O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 79.291.698,69.

5.                A  SecexDesen identificou as seguintes falhas:

a) ausência ou deficiência de pesquisa prévia de preços e de estimativa de valor da contratação nos procedimentos licitatórios;

b) ausência de justificativa para a utilização de licitações do tipo técnica e preço;

c) ausência de critério de aceitabilidade de preço máximo;

d) deficiências na justificativa para as situações de inexigibilidade;

e) medições e pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no edital e no contrato;

f) fragilidades no processo de fiscalização da execução;

g) ausência de justificativa e descrição para a gradação das notas das propostas técnicas;

h) dispositivo do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil em desconformidade aos princípios constitucionais.

6.                Em face das ocorrências acima mencionadas, a unidade técnica propôs, além de dar ciência à entidade de algumas das aludidas falhas, determinações e recomendações à entidade.

7.                No essencial, concordo com a análise empreendida pela unidade técnica e acolho as suas conclusões como razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir.

8.                As questões citadas nestes autos indicam que a Apex-Brasil necessita aprimorar a preparação para a contratação e aperfeiçoar os controles de sua gestão. Embora não se tenha identificado na presente auditoria dano ao Erário, a SecexDesen realçou a existência de processo de Representação, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que trata de possível superfaturamento na execução do contrato decorrente do Processo n. 158/2012, o que pode ser visto como um alerta para a importância do encaminhamento a ser dado para as impropriedades apresentadas neste processo.

9.                Chamo atenção, de início, à disposição presente no art. 9º, inciso XVIII, do Regulamento de Licitações e de Contratos – RLC da entidade, que prevê a dispensa de licitação para a participação em feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados à atividade-fim.

10.              Não obstante o fato de os serviços sociais autônomos não se sujeitarem aos ditames da Lei n. 8.666/1993, devem seus regulamentos próprios atender aos princípios básicos que regem a Administração Pública, dispostos no art. 37 da Constituição Federal, em especial os da impessoalidade, da moralidade e da igualdade.

11.              A matéria em questão já ensejou intensos debates no âmbito desta Corte de Contas, em várias ocasiões. Nos autos do TC-016.691/2007-6, o Ministro José Jorge apresentou Voto Revisor, que se sagrou vencedor, ressaltando que, embora não se exija a plena submissão dos entes integrantes do Sistema S à Lei n. 8.666/1993, eles não detêm competência para legislar sobre este assunto, por se tratar de matéria de lei ordinária (reserva legal segundo a vontade do legislador constituinte), de competência privativa da União, consoante o art. 22, XXVII, da Lei Maior.

12.              Na oportunidade, que resultou na prolação do Acórdão n. 2.790/2013 – 2ª Câmara, enfatizou-se o entendimento segundo o qual as entidades do Sistema S não podem inovar na ordem jurídica, por meio de seus regulamentos próprios, instituindo novas hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação, haja vista que a matéria deve ser disciplinada por norma geral, de competência privativa da União.

13.              E, segundo o entendimento emanado do sumário relativo ao TC-019.167/2006-9, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, cabe ao Tribunal de Contas da União determinar a modificação das normas próprias sobre licitações e contratos das entidades do Sistema S, nos casos em que, efetivamente, verificar afronta, ou risco de afronta, aos princípios regentes da administração pública, o que se ajusta à situação ora em exame (Acórdão n. 2.522/2009 – 2ª Câmara).

14.              Por estes motivos, acolho a proposta de determinação à entidade que promova a alteração do citado normativo de forma a adequá-lo aos princípios constitucionais mencionados.

15.              No tocante às demais ocorrências, ressalto a necessidade de na fase inicial do processo de contratação, ainda na elaboração do edital ou na preparação para a contratação direta, promover a devida estimativa do valor da contratação, com utilização de adequada pesquisa de preço e definição detalhada dos itens de serviço.

16.              De acordo com o Relatório precedente, a entidade, recorrentemente, não realiza pesquisa de preço para a estimativa do valor da contratação. Tal falha foi observada em quase 80% dos processos de contratação direta selecionados e em mais da metade da amostra.

17.              A ausência de pesquisa que represente adequadamente os preços do mercado, além de constituir afronta ao Regulamento de Licitações e Contratações da Apex-Brasil e à jurisprudência deste Tribunal, pode render ensejo à contratação de serviços ou aquisição de bens por preços superiores aos praticados pelo mercado, ferindo, assim, o princípio da economicidade.

18.              Em adição, a definição do preço de serviços e despesas e seus componentes é feita de forma genérica, como visto no item “despesas de viagem”, constante do Processo n. 101/2011, no valor de R$ 540.000,00, sem a indicação da sua composição de custos, dificultando sobremaneira a definição e aferição do preço.

19.              Neste contexto, considero adequada a proposta de expedição de recomendação com vistas à elaboração de rotinas de procedimentos para a estimativa do valor dos contratos. Medida semelhante deve ser adotada para o achado relacionado aos critérios de aceitabilidade de preços máximos.

20.              Conforme apontado pela equipe de auditoria, não foi prevista limitação de preços unitários ou global nos Pregões Presenciais ns. 02/2010 e 03/2012 e nas Concorrências ns. 01/2010 e 01/2012.  Esta situação já fora observada anteriormente, com, consequente, determinação deste Tribunal para a fixação de preços máximos no Edital da Concorrência n. 2/2009.

21.              Apesar de a determinação ser específica, demonstra a recorrência dessa falha. Para se evitar a reincidência em futuras licitações, oportuno determinar à entidade que preveja em seus normativos internos ou manuais de procedimentos critérios de aceitabilidade de preços máximos nos procedimentos licitatórios.

22.              Outro achado que merece ser destacado refere-se à ausência de justificativa para a utilização de licitações tipo técnica e preço. Embora a equipe de auditoria não tenha detectado a ocorrência de prejuízos à Agência em razão da seleção desse tipo de licitação, a falta de justificativa afronta ao art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e contratos da Apex-Brasil e indica planejamento deficiente nos processos de compras e aquisições, visto que uma escolha inapropriada pode ocasionar seleção de proposta de preço elevada quando diferenças de técnicas não são substanciais.

23.              Por este mesmo motivo, deve-se ter cuidado ao definir a proporção adotada para os pesos, sendo prudente a demonstração da razoabilidade dos pesos quando houver preponderância da nota técnica em relação ao preço.

24.              Ainda em relação aos contratos do tipo técnica e preço, verificou-se subjetividade no julgamento técnico dos certames, pela ausência de critérios para a gradação das notas de cada quesito técnico, em afronta ao princípio da igualdade e ao art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos da entidade, fato que deve ser corrigido para as próximas licitações. 

25.              Quanto às contratações diretas, ao participar de eventos, a Apex-Brasil fundamenta a contratação por inexigibilidade de licitação apenas pela apresentação de declaração de exclusividade concedida pela organizadora do evento à empresa contratada, sem se assegurar da fidedignidade das informações prestadas e de que todos os serviços contratados estão englobados na exclusividade. Cabe, portanto, recomendar à Apex-Brasil que adote esses procedimentos de forma a garantir que não haja fuga ao processo licitatório. 

26.              No tocante à execução dos contratos, verificou-se que não há comprovação do acompanhamento e da execução contratual, pois não constam dos processos documentos como relatórios e fotos, também foi constatada a falta de emissão de ordem de serviço em um dos processos analisados. Diante das mencionadas falhas, cabe recomendar ao Serviço Social que aperfeiçoe os controles de sua gestão para atender ao princípio constitucional da eficiência.

27.              Em relação aos pagamentos, menciono o Pregão Presencial n. 05/2012, em que os serviços de confecção e impressão de cartões de visita foram pagos com base em critérios antieconômicos, pela seleção de lote com valor unitário superior ao que seria mais indicado. Tendo em vista a baixa materialidade dos valores envolvidos (R$ 1.340,00), entendo suficiente a expedição de determinação à Apex-Brasil para que, ao contratar serviços cujos preços são influenciados pelo fator de escala, efetue os pagamentos atendendo ao princípio da economicidade.

28.              Em linhas gerais, manifesto, com os devidos ajustes, minha anuência à proposta de encaminhamento formulada pela unidade instrutiva. Acrescento que, em vez de dar ciência à Apex-Brasil das falhas apontadas, é de melhor alvitre encaminhar determinações específicas à entidade, com vistas a coibir a reincidência das faltas.

29.              Finalmente, compete enviar cópia do Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO), bem como à entidade fiscalizada.

                   Pelo exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Plenário.

T.C.U., Sala das Sessões, em 10 de julho de 2013.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

ACÓRDÃO Nº 1785/2013 – TCU – Plenário

1. Processo n. 005.708/2013-3.

2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Interessado: Congresso Nacional.

4. Entidade: Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico – SecexDesen.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos este Relatório de Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico – SecexDesen, na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, com o objetivo de analisar processos licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adote as seguintes medidas, informando a este Tribunal, ao término do referido prazo as providências adotadas:

9.1.1. elabore e normatize rotinas de procedimentos com vistas à estabelecer critérios de aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios, tanto unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em respeito aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento objetivo;

9.1.2. promova a devida alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela Resolução/Apex-Brasil n. 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo constante do inciso XVIII do art. 9º, para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade e da igualdade, ínsitos no art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal/1988;

9.2. determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil que, em futuras licitações:

9.2.1. promova a adequada pesquisa de preços para o cálculo da estimativa da contratação, de forma a representar os valores do mercado, em atendimento aos arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil;

9.2.2. apresente justificativa para a escolha da licitação do tipo técnica e preço, quando for o caso, em consonância ao disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, fundamentando expressamente os fatores de ponderação de técnica e preço nas contratações em que houver a atribuição de peso maior ao índice técnico, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção adotada e demonstrar que não representam privilégio nem proporcionarão o aumento de preço indevido em decorrência de diferenças técnicas não substanciais;

9.2.3. no caso de licitação do tipo técnica e preço, defina, em edital, os critérios para gradação das notas, pelo escalonamento da pontuação técnica, de forma a permitir o julgamento objetivo das propostas, conforme previsto no art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos, e em atenção ao princípio da isonomia, inserido no art. 5º, caput, da Constituição Federal;

9.2.4. ao contratar serviços cujos preços são influenciados pela economia de escala, efetue os pagamentos atendendo ao princípio da economicidade;

9.3. recomendar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, que:

9.3.1. elabore manuais e/ou rotinas de procedimentos com o objetivo de padronizar a estimativa do valor das licitações e das contratações por dispensa e inexigibilidade, de forma a obter preços que representem os valores do mercado, atendendo, assim, ao disposto no art. 11, caput, e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos – RLC da Apex-Brasil e ao princípio da economicidade, incluindo-se no escopo do trabalho a necessidade de detalhamento dos itens de serviços;

9.3.2. ao contratar com base no inciso I do art. 10 do RLC da entidade, adote medidas no sentido de requisitar o contrato celebrado entre a organizadora do evento e a representante exclusiva, bem como verificar quais serviços estão englobados na exclusividade, a fim de justificar circunstanciada e adequadamente as situações de inexigibilidade, conforme exigido no art. 11, caput, do RLC/Apex-Brasil;

9.3.3. evidencie o cumprimento da execução dos serviços nos processos de contratação para a participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior, por meio de relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de aperfeiçoar os controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da eficiência;

9.3.4. adote, na execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir solicitações de serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de assegurar o controle e atender ao princípio constitucional da eficiência;

                   9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO), bem como Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, para ciência das impropriedades detectadas.

10. Ata n° 25/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 10/7/2013 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1785-25/13-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente) JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES	(Assinado Eletronicamente) MARCOS BEMQUERER COSTA
Presidente	Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral