GRUPO I – CLASSE V
– Plenário
TC 005.708/2013-3
Natureza:
Relatório de Auditoria.
Entidade: Agência
Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil.
Interessado:
Congresso Nacional.
SUMÁRIO: FISCALIZAÇÃO DETERMINADA PELO ACÓRDÃO N.
3.183/2011 – TCU − PLENÁRIO. CONTRATAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS DA APEX-BRASIL. 21
PROCESSOS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS DECORRENTES ANALISADOS. PESQUISA DE PREÇOS
INEXISTENTE OU INADEQUADA. AUSÊNCIA DE CRITÉRIO DE ACEITABILIDADE DE PREÇO
MÁXIMO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA A ESCOLHA DO TIPO DE LICITAÇÃO TÉCNICA E
PREÇO. JUSTIFICATIVA INSUFICIENTE PARA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. MEDIÇÃO E
PAGAMENTO COM CRITÉRIO DIVERGENTE DO EDITAL. FRAGILIDADE NO PROCESSO DE
EXECUÇÃO. SUBJETIVIDADE NO JULGAMENTO TÉCNICO. DISPOSITIVO DO REGULAMENTO DA
ENTIDADE EM DESCONFORMIDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS.
Verificadas
impropriedades em atos fiscalizados, cabe determinar às entidades
jurisdicionadas a adoção de providências necessárias ao exato cumprimento de
seus regulamentos e dos princípios constitucionais aplicáveis à área de
licitações e contratos.
RELATÓRIO
Trata-se do
Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo do
Desenvolvimento Econômico – SecexDesen, por força do Acórdão n. 3.183/2011 –
TCU – Plenário, na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e
Investimentos – Apex-Brasil, no período de 07/03 a 26/04/2013, com o intuito de
analisar processos licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens
ou prestação de serviços.
2. Esta fiscalização
tem origem em Solicitação do Congresso Nacional (TC-028.956/2011-7) que
requereu a realização de auditorias nas entidades integrantes do Sistema S, inclusive a Agência Brasileira de
Promoção de Exportação e Investimento – Apex e a Agência Brasileira de Desenvolvimento
Industrial – ABDI, com o objetivo de obter dados sobre os demonstrativos
contábeis e financeiros, despesas com publicidade, eventos, comunicação social,
similares e folha de pagamentos.
3. Transcrevo, a
seguir, trechos do Relatório da Auditoria n. 99/2013, que integra a peça n. 46:
“2.2 - Visão geral do objeto
Por
meio do Decreto 2.398/1997, a Apex-Brasil foi criada como uma Gerência Especial
do SEBRAE. Em 2003, a
Agência foi instituída como serviço social autônomo, de interesse coletivo e utilidade
pública, nos termos da Lei 10.668/2003. A Apex-Brasil possui vinculação com o
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, por meio da
celebração de Contrato de Gestão.
A
Apex-Brasil tem por objetivo a promoção dos produtos e serviços brasileiros no
exterior e a atração de investimentos estrangeiros para setores estratégicos da
economia brasileira. Entre as ações realizadas com a finalidade de atingir seus
objetivos, a Apex-Brasil realiza missões prospectivas e comerciais, rodadas de
negócios, apoio à participação de empresas brasileiras em grandes feiras
internacionais, visitas de compradores estrangeiros e formadores de opinião
para o conhecimento da estrutura produtiva brasileira e atividades para o
fortalecimento da ‘marca Brasil’.
Em
razão da natureza pública dos serviços que prestam e da natureza tributária das
contribuições compulsórias que integram suas receitas, os serviços sociais
autônomos devem observância aos princípios constitucionais afetos à
Administração Pública, ainda que não integrem a estrutura estatal.
Por
consequência, as entidades do Sistema S
se sujeitam ao sistema de controle da Administração Pública, bem como têm
obrigação de prestar contas da aplicação dos recursos públicos que recebem
(art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal).
Em
relação às aquisições realizadas por essas entidades, o entendimento desta
Corte é de que os serviços sociais autônomos, embora não obrigados ao estrito
cumprimento da Lei 8.666/1993, devem observar seus regulamentos próprios, que
devem ser compatíveis com os princípios do art. 37, caput, da Constituição Federal (Decisões 907/1997-TCU-Plenário e
461/1998-TCU-Plenário, Acórdãos 5.262/2008-TCU-1ª Câmara e 2.097/2010-TCU-2ª
Câmara, entre outros).
Atualmente,
a Resolução 07/2011, de 25/10/2011, do Conselho Deliberativo da Apex-Brasil
dispõe sobre o Regulamento de Licitações e Contratos da Agência (peça 16),
sendo que, à época dos fatos tratados nesta auditoria, estavam em vigência a
Resolução 3/2003, de 19/02/2003 (peça 14), e a Resolução 2/2009, de 23/03/2009
(peça 15).
Segundo
os Relatórios de Gestão, disponíveis na página da internet da Apex-Brasil, as receitas em 2011 e 2012 totalizaram,
respectivamente, R$ 422.702.000,00 e R$ 506.028.000,00. Por sua vez, as
despesas somaram, em 2011 e 2012, respectivamente, R$ 274.529.000,00 e R$
407.848.000,00.
Tendo
em vista tratar-se de serviço social autônomo, as entidades não estão obrigadas
ao estrito cumprimento da Lei 8.666/93. Assim, a presente auditoria tem por
objetivo analisar a conformidade das aquisições de bens e serviços pela
Apex-Brasil com seus regulamentos próprios (Regulamento de Licitações e
Contratos, além de outros normativos próprios) e, essencialmente, com os
princípios constitucionais afetos à Administração Pública, bem como à
Jurisprudência desta Corte de Contas.
2.3 - Objetivo
e questões de auditoria
A
presente auditoria teve por objetivo verificar a conformidade dos atos
praticados no âmbito da Apex-Brasil, abrangendo a aquisição de bens e serviços.
A
partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos
estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se seis
questões de auditoria. As questões avaliam a adequação do projeto prévio,
acompanhado de unidade de medida para os serviços e pesquisa de preço. Também
verificam a publicação dos editais, escolha da modalidade, existência de
restrições indevidas ao caráter competitivo, indícios de fraudes e
direcionamentos. Por fim, envolvem a conferência dos valores pagos, conforme o
instrumento contratual e a fiscalização da execução.
2.4 -
Metodologia utilizada
Na
etapa de planejamento, foram realizadas consultas aos Relatórios de Gestão da Agência
e aos processos conexos. Para entender as regras utilizadas nos procedimentos
de licitação, consultou-se o Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil,
que estabelece os procedimentos para aquisição de produtos e serviços.
Durante
a execução, além dos testes substantivos, a equipe realizou entrevistas com os
gestores responsáveis pelas contratações, especialmente quanto àquelas
realizadas para a participação em feiras e eventos no exterior.
A
definição da amostra dos contratos se baseou na SCN, que solicitou a
verificação das despesas relativas às rubricas de publicidade, eventos,
comunicação social e outras similares, compreendidas no período de 2008 a 2012. Dessa maneira,
foram selecionados 21 processos de licitação e os contratos decorrentes, os
quais estão relacionados na peça 13.
Destaca-se,
enfim, que os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010) e com
observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Não
foram impostas restrições aos exames.
2.5 -
Limitações inerentes à auditoria
A
principal limitação enfrentada é que as entidades do Sistema S, entre elas a Apex-Brasil, não estão
obrigadas a seguir rigorosamente os termos do Estatuto de Licitações (Lei
8.666/1993). Portanto, deve ser cuidadosa a escolha dos critérios, ou seja, as
normas e jurisprudências a serem empregadas.
Acrescente-se
o fato de que essas entidades se utilizam de sistemas contábeis e orçamentários
próprios para o registro de suas despesas, ou seja, não integrados aos da
Administração Pública (Siafi, Siape e outros). No âmbito da Apex-Brasil, além
disso, as contratações diretas são registradas em sistema distinto ao das
contratações por meio de procedimentos licitatórios ordinários.
2.6 - Volume
de recursos fiscalizados
O
volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 79.291.698,69, resultado da soma dos valores dos contratos
e respectivos aditivos que compõem a amostra (peça 13).
2.7 -
Benefícios estimados da fiscalização
Pode-se
mencionar como benefícios, principalmente, a indução à melhoria nos controles
internos, no planejamento das contratações e no acompanhamento da execução
destas pela Apex-Brasil, assim como na adequação do Regulamento de Licitações e
Contratos da entidade aos princípios constitucionais.
2.8 -
Processos conexos
TC
028.956/2011-7: Trata de Solicitação do Congresso Nacional para a realização de
auditorias nas entidades integrantes do Sistema S. O Acórdão 3.183/2011-TCU-Plenário autorizou a realização da
fiscalização e fixou o cronograma de trabalho, tendo inclusive originado a
presente auditoria. Por meio do Acórdão 2.527/2012-TCU-Plenário, o Tribunal
autorizou, excepcionalmente, que a auditoria em determinadas entidades,
incluída a Apex-Brasil, fosse realizada até o final do primeiro semestre do ano
corrente;
TC
045.983/2012-7: Trata de Representação, referente a contratações da Apex-Brasil
no âmbito da ‘Conferência Rio+20’.
A instrução inicial aos autos apontou a possível ocorrência de superfaturamento
em contratações celebradas pela Apex-Brasil para o mencionado evento. Ressalte-se
que, entre os contratos verificados nessa representação, foram selecionados em
amostra para a presente auditoria aqueles decorrentes dos Processos de
Contratação Direta 140/2012, 153/2012 e 158/2012. Assim, o presente trabalho
limitou-se aos demais aspectos envolvidos nessas contratações, excluindo a
verificação de um possível superfaturamento. O TC 045.983/2012-7 encontra-se em
tramitação nesta Corte, com proposta de realização de inspeção autorizada pelo
Ministro-Relator.
3 - ACHADOS DE
AUDITORIA
3.1 – Ausência
ou deficiência de pesquisa prévia de preços e de estimativa de valor da
contratação nos procedimentos licitatórios.
3.1.1 -
Situação encontrada:
Verificou-se, em
processos selecionados em amostra, que a Apex-Brasil, ao licitar ou contratar
de forma direta, não realiza ou faz de forma inadequada a devida pesquisa de
preços de mercado, que deve servir como parâmetro para a efetivação das suas
contratações, conforme exigido pelos artigos 11 e 13 do RLC da entidade.
As impropriedades
relativas à pesquisa de preços de mercado foram observadas nos seguintes
processos:
Quadro
1: Processos, da amostra selecionada, que foram constatadas as impropriedades
(exercícios de 2009 a
2012).
Processo
|
Valor do Contrato
|
Impropriedade
|
24/2009 (inexigibilidade)
(peça 29)
|
R$ 1.021.029,03
|
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
266/2009 (inexigibilidade)
(peça 32)
|
R$ 1.116.590,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
67/2010 inexigibilidade
(peça 33)
|
R$ 2.298.600,00
|
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
165/2010 inexigibilidade
(peça 34)
|
R$ 2.299.530,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado
|
54/2011 inexigibilidade
(peça 35)
|
R$ 2.300.000,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
101/2011 inexigibilidade
(peças 36 e 37)
|
R$ 2.300.000,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
156/2011 inexigibilidade
(peças 38 e 39)
|
R$ 3.004.469,11
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
114/2012 inexigibilidade
(peça 40)
|
R$ 2.300.000,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado (menção aos valores praticados pela
contratada nos anos anteriores, 2009, 2010 e 2011).
|
140/2012 inexigibilidade
(peça 41)
|
R$ 1.110.000,00
|
Cotação
de preços somente com a contratada.
|
153/2012 dispensa
(peça 42)
|
R$ 6.985.959,97
|
Utilizou
contratos fornecidos pela própria contratada como pesquisa de preços.
|
158/2012 Dispensa
(peça 43)
|
R$ 9.426.453,00
|
Descrição
dos serviços de forma genérica;
Ausência
de pesquisa de preços de mercado.
|
Concorrência 01/2012
(peças 27 e 28)
|
R$ 582.500,00
|
Menção
às contratações anteriores com objetos assemelhados como pesquisa de preços;
|
Fonte:
Peças 27 a
29 e 32 a
43.
Vê-se, no quadro
acima, que a Apex-Brasil não realizou pesquisa de preços de mercado para
verificar a adequabilidade dos preços das contratações por inexigibilidade de
licitação nos Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011,
101/2011, 158/2012 e 114/2012, em desacordo ao disposto no art. 11 do RLC, no
qual é estabelecido que ‘as dispensas, salvo os casos previstos no art. 9º,
incisos I e II, deste Regulamento de Licitações e de Contratos, e as situações
de inexigibilidade, serão circunstanciadamente justificadas pelo órgão
responsável, inclusive quanto ao preço e ratificadas pela autoridade
competente’.
No Processo
140/2012, para contratação, por inexigibilidade, de ‘projeto consistente de
serviços de produção, instalação e acompanhamento da Exposição
Multimeios na Área 2 da Arena Socioambiental, no âmbito da Conferência
das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20)’, foi verificado
que a área técnica da entidade utilizou como parâmetro somente os preços
constantes da proposta fornecida pela empresa convidada, e posteriormente
contratada, para realizar o projeto, em desconformidade, também, ao art. 11 do
RLC da entidade.
Já no Processo
153/2012, que tratou de dispensa de licitação para a ‘contratação de prestação
de serviços especializados para produção de filmes, animações, vinhetas, sites
e conteúdos interativos para composição da Mostra Audiovisual do Pavilhão do
Brasil da Rio+20’,
a entidade utilizou como referência, para verificar a compatibilidade da
proposta com os valores praticados no mercado, outros contratos (serviços) que
a contratada disponibilizou (peça 42, p. 4). A área técnica da Apex-Brasil
afirmou que a comparação dos preços de outros trabalhos da contratada com a
proposta por ela apresentada permitiria concluir a compatibilidade dos preços
dos serviços (peça 42, p. 5). Observa-se que a área técnica da entidade,
equivocadamente, confunde compatibilidade entre os preços dos serviços que são
prestados pela empresa que se quer contratar com os preços que são praticados
no mercado, em claro desacordo com o art. 11 do RLC. A correta pesquisa de
preços consiste, em regra, na comparação de propostas apresentadas por outras
empresas do ramo pertinente ao objeto licitado. Assim, conforme a qualidade das propostas, pode-se extrair o preço que
está sendo praticado pelo mercado.
Ressalte-se que
tramita nesta Corte o TC 045.983/2012-7, que trata de Representação acerca de
contratações da Apex-Brasil no âmbito da Conferência Rio+20. Entre os processos
verificados nesse TC estão os 140/2012, 153/2012 e 158/2012. Em instrução
emitida no referido TC, verificou-se uma possível ocorrência de
superfaturamento na execução do contrato decorrente do Processo 158/2012.
As conclusões
preliminares emitidas no TC 045.983/2012-7 reforçam a necessidade de a
Apex-Brasil realizar uma correta pesquisa prévia de preços, a fim de balizar os
custos propostos nas contratações diretas, evitando a ocorrência de possíveis
prejuízos na contratação/execução, ou seja, sobrepreço e superfaturamento.
Especificamente quanto ao contrato decorrente do Processo 158/2012, as
possíveis irregularidades relacionadas a superfaturamento serão tratadas no
mencionado TC.
Constatou-se,
ainda, na Concorrência 001/2012, para contratação de ‘empresa especializada na
prestação de serviços de operação de eventos virtuais (webcast)’, que a
área técnica da entidade, por meio da Nota Técnica 85/2012, considerou
realizada a pesquisa de preço e a cotação tendo como base o preço médio de dois
eventos digitais realizados anteriormente (peça 27, p. 3). Inclusive, para
eventos no exterior, a área responsável pela contratação estimou um acréscimo
de 40% sobre o valor médio, sem, contudo, trazer aos autos qualquer cálculo que
justificasse ou comprovasse o acerto dessa estimativa.
A unidade jurídica
da entidade, ao analisar a justificativa dessa contratação, cientificou a
unidade responsável da ausência de comprovação documental da pesquisa de
mercado, e mencionou, na Nota Jurídica, de 13/7/2012, que estava pendente de
fundamentação (peça 27, p. 71). Em resposta à referida nota, a unidade técnica
da Apex-Brasil confirmou a explicação anterior sobre os eventos já realizados e
adicionou planilhas de custos para os eventos no exterior (peça 27, p. 79-84).
A unidade jurídica, ao analisar as adequações feitas pela unidade técnica no
que se refere à pesquisa de mercado, registrou que a pertinência de comprovação
da pesquisa de mercado é de responsabilidade das Unidades de Estratégia de Mercado
e de Gestão – Compras e Licitações, não cabendo manifestação da Unidade
Jurídica a esse respeito (peça 27, p. 90).
Essa conduta da
área técnica está em desconformidade com art. 13 do RLC, que dispõe que o
procedimento da licitação se inicia, dentre outros, com a estimativa de seu
valor, ou seja, com a realização de pesquisa de preços de mercado, a qual deve
ser juntada ao processo.
Esse fato e os
demais expostos anteriormente na caracterização da situação encontrada mostram
que a entidade, por meio de suas áreas técnicas responsáveis pelas
contratações, não tem como conduta ou rotina realizar a necessária pesquisa de
preços, a fim de demonstrar a adequabilidade das despesas inerentes aos objetos
das suas contratações com os preços praticados no mercado.
Aliado a isso,
observa-se como obstáculo à correta pesquisa de preços de mercado o fato de as
propostas apresentadas pelas empresas que foram contratadas, para parcela
considerável da amostra, terem os serviços descritos de forma genérica, global,
sem o detalhamento necessário dos seus componentes, os quais deveriam ser
apresentados por itens de serviços ou despesa. A apresentação detalhada busca
permitirError! Hyperlink
reference not valid. a
aferição dos preços por item de custo, facilitando a detecção de eventuais
‘jogos de planilha’ e minimizando a necessidade de possíveis repactuações nos
contratos, de maneira a garantir o princípio da economicidade. Pode-se citar
como exemplo, entre outros, o item ‘despesas de viagem’, constante do Processo
101/2011 (Feira Internacional de Havana 2011), o qual especifica somente o valor de R$ 540.000,00, sem que fossem
detalhados os custos unitários dos itens da sua composição (peça 36, p. 9).
3.1.2 –
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011,
156/2011, 114/2012, 140/2012, 153/2012, 158/2012 e Concorrência 01/2012.
3.1.3 – Causas
da ocorrência do achado:
Planejamento
deficiente de compras e contratação de serviços.
Aceite de propostas comerciais sem o devido detalhamento
unitário dos preços dos itens que a compõe.
3.1.4 –
Efeitos/consequências do achado:
Não seleção da proposta mais vantajosa à entidade (efeito potencial)
Prejuízo econômico à entidade (efeito potencial)
Comprometimento dos resultados quantitativos e
qualitativos dos eventos (efeito potencial)
Prejuízo ao controle (efeito real)
3.1.5 –
Critérios:
Regulamento
de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, arts. 11 e 13.
3.1.6 –
Evidências:
Parecer Técnico: 60/2009 (peça 29, p. 24-30), 341/2009
(peça 32, p. 11-17), 169/2010 (peça 33, p. 4-11); 288/2010 (peça 34, p. 1-8),
60/2011 (peça 35, p. 1-8), 195/2011 (peça 36, p. 11-21), 226/2011 (peça 38, p.
1-10), 62/2012 (peça 40, p. 11-18), 76/2012 (peça 41, p. 21/29), 71/2012 (peça
42, p. 1-7), 73/2012 (peça 43, p. 1-7).
Nota Técnica 85/2012 (peça 27, p. 1-5).
3.1.7 –
Esclarecimentos dos responsáveis:
Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.
3.1.8 –
Conclusão:
Verificou-se, em processos selecionados por meio de
amostra, que a Apex-Brasil não realizou ou realizou de forma inadequada,
conforme quadro apresentado, a devida pesquisa de preços, bem como aceitou
propostas comerciais (planilha de preços) das empresas contratadas sem o
detalhamento de todos os itens que compõem os custos, especificando somente os
grupos de despesas, em desacordo com os artigos 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos da Agência.
A ausência de
pesquisa de preços na fase inicial de contratação, a ser realizada pela área
técnica demandante do serviço, reflete deficiência nos controles da
Apex-Brasil. Essa deficiência compromete a previsão correta dos custos, bem
como prejudica o alcance da proposta mais vantajosa, propiciando riscos à
ocorrência de sobrepreço, com consequente prejuízo financeiro à entidade.
O aceite, por
parte da Apex-Brasil, de propostas de preços de serviços sem o detalhamento dos
itens de forma unitária prejudica o seu cotejamento e dificulta sobremaneira o
controle posterior da execução dos serviços.
Ante ao exposto, a proposta inerente a esse item será no sentido de dar
ciência à Apex-Brasil da ausência ou da inadequação de pesquisa prévia de
preços em processos da amostra. Ademais, visando reforçar a necessidade de que
a Agência adote rotinas e procedimentos para a verificação da adequabilidade
dos preços a serem contratados, bem como diante da ausência normativa ou
procedimental nesse intuito, será pertinente recomendar à Agência.
3.1.9 –
Proposta de encaminhamento:
Dar ciência à Apex-Brasil que a ausência de pesquisa prévia de preços,
para o cálculo da estimativa da contratação, observada na Concorrência 01/2012,
bem como a não justificativa quanto ao preço para as contratações diretas,
observada nos Processos 24/2009, 266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011,
156/2011, 114/2012, 140/2012 e 153/2012, contrariam os arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de Licitações
e Contratos da Apex-Brasil.
Recomendar à Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias,
elabore rotinas de procedimentos com vistas à realização da devida pesquisa de
preços de mercado, detalhando em planilha de preços os itens que compõe o
objeto a ser contratado, de modo a permitir a justificativa circunstanciada das
contratações por dispensa e inexigibilidade, bem como a estimativa prévia do valor
das licitações, de conformidade com o art. 11, caput, e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos, encaminhando
a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias as eventuais providências
adotadas.
3.2 – Ausência
de justificativa para a utilização de licitações do tipo técnica e preço.
3.2.1 -
Situação encontrada:
Constatou-se que a Apex-Brasil não apresentou
justificativa para a escolha do tipo de licitação técnica e preço na
Concorrência 01/2010.
Também detectou-se, nas Concorrências 01/2010 e
01/2012, a atribuição de peso sete para a proposta técnica e três para preço,
sem que fosse demonstrada a razoabilidade dessa proporção.
A Concorrência 01/2010 objetivou a contratação de
empresa especializada na prestação de serviços de comunicação digital (peça 25,
p. 7). O item 13 do projeto básico, anexo ao edital, estipulou quatro quesitos
de pontuação técnica (peça 25, p. 21-22).
O Regulamento de Licitações
e Contratos da Agência dispõe, no art. 8º, § 1º, que o tipo de licitação
técnica e preço será utilizado preferencialmente para contratações que envolvam
natureza intelectual ou nas quais o fator preço não seja exclusivamente
relevante, e, neste caso, desde que justificado tecnicamente.
A ausência de justificativa para a utilização do
tipo técnica e preço na Concorrência 01/2010, além de não observar o
regulamento da entidade, revela planejamento deficiente nos processos de
compras e aquisições, podendo ter como consequência a não seleção da proposta
mais vantajosa, quando não demonstrada a adequação do julgamento técnico ao
certame.
Acrescente-se que, no julgamento final da
Concorrência 01/2010, a empresa vencedora foi a que apresentou a melhor
técnica, mas não o menor preço (peça 25, p. 54).
A Concorrência 01/2012 teve por objeto a contratação
de empresa especializada na prestação de serviços de operação de eventos
virtuais (peça 27, p. 100). Embora o projeto básico apresente justificativa
para a escolha do tipo de licitação, não há demonstração da necessidade de
atribuição de peso sete para a proposta técnica e três para a proposta de
preço, conforme os itens 9 e 12 do documento (peça 27, p. 118-119).
A mesma proporção na definição de pesos para a
proposta técnica e a de preço foi praticada na Concorrência 01/2010, conforme o
item 15 do projeto básico (peça 25, p. 24).
É pacífico na jurisprudência desta Corte (Acórdãos
1.330/2008-TCU-Plenário e 2.750/2009-TCU-Plenário) que a atribuição de pesos
diversa de 50% para cada tipo de proposta (técnica e de preços) deve ser
devidamente justificada, no intuito de evitar a obtenção de preços elevados em
função de pequenas vantagens técnicas.
Como alerta a jurisprudência, ao não evidenciar a
necessidade de atribuição de peso maior ao critério técnico, a Apex-Brasil pode
propiciar a contratação de preços não vantajosos em decorrência de critérios
técnicos que, ao fim, não se revelam preponderantes para a prestação do
serviço.
3.2.2 -
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Concorrência
01/2010 (peça 25, p. 7-37) e Concorrência 01/2012.
3.2.3 - Causas
da ocorrência do achado:
Planejamento
deficiente de compras e contratação de serviços.
3.2.4 -
Efeitos/Consequências do achado:
Não
seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial).
3.2.5 -
Critérios:
Regulamento
de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 8º, § 1º.
Acórdãos
1.330/2008-TCU-Plenário e 2.750/2009-TCU-Plenário.
3.2.6 -
Evidências:
Edital
da Concorrência 01/2010 (peça 25, p. 7-37), edital da Concorrência 01/2012
(peça 27, p. 100-139).
3.2.7 -
Esclarecimentos dos responsáveis:
A Apex-Brasil defendeu que a proporção de 70% para técnica e de 30% para
preço nas Concorrências 01/2010 e 01/2012 foi decorrente da natureza complexa
dos serviços demandados e da importância destes para as atividades empreendidas
pela Agência (peça 12, p. 1-2).
3.2.8 -
Conclusão da equipe:
A devida justificativa para a escolha do tipo
técnica e preço é exigência do Regulamento de Licitações e Contratos da
Apex-Brasil, com a finalidade de se evidenciar a adequabilidade do tipo
selecionado em relação ao serviço que se pretende contratar. Embora a Agência
não tenha apresentado a justificativa para o tipo técnica e preço na
Concorrência 01/2010, contrariando o regulamento, o objeto do certame (serviços
de comunicação digital) e a descrição dos serviços a serem prestados permitem
inferir a razoabilidade da escolha. Assim, a falha pode ser considerada formal,
sendo necessário dar ciência à entidade a respeito.
As justificativas apresentadas pela Apex-Brasil para
a adoção de peso sete para a proposta técnica e três para a proposta de preços
não são suficientes. A jurisprudência deste Tribunal indica que a escolha dessa
proporção deve recair somente quando há justificativa técnica plena e
suficiente. Quando indevidamente adotada, a proporção pode levar à seleção de
proposta de preço elevada em detrimento de diferenças técnicas não
substanciais.
Não obstante, não se detectou nas Concorrências
01/2010 e 01/2012 a ocorrência de prejuízos à Agência em razão da seleção não
justificada de pesos sete para técnica e três para preço. Em razão disso,
entendemos suficiente expedir recomendação à Apex-Brasil.
3.2.9 -
Proposta de encaminhamento:
a)
Dar ciência à Apex-Brasil de que a ausência de justificativa para a escolha do
tipo técnica e preço, observada na Concorrência
01/2010, contraria o disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e
Contratos;
b) Recomendar à Apex-Brasil que apresente
justificativa nas contratações em que houver a atribuição de peso maior ao
índice técnico, em detrimento ao índice de preços, em licitações do tipo
técnica e preço, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção adotada, em
consonância com os Acórdãos 1.330/2008 e 2.750/2009, todos do Plenário.
3.3 – Ausência
de critério de aceitabilidade de preço máximo.
3.3.1 -
Situação encontrada:
Constatou-se que a Apex-Brasil não fixou o critério
de aceitabilidade de preço máximo em procedimentos licitatórios.
Ressalte-se que a realização de estimativa de custo,
prevista no art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Agência não
corresponde à fixação de preço máximo. O preço máximo pode ser fixado como o
valor estimado acrescido de percentual, representando um limite razoável e
justificável para o qual a entidade contratante está disposta a pagar por
determinado bem ou serviço.
No Pregão Presencial 02/2010, que objetivou registro
de preços para serviço de transporte internacional de encomendas, a estimativa
de custo foi realizada por meio de consulta a três empresas (peça 26, p. 1).
Por meio da Nota Técnica 95/2010, a Apex-Brasil
decidiu por desconsiderar a cotação de uma das empresas, tendo em vista que os
valores não abarcavam todos os serviços pretendidos com a contratação (peça 26,
p. 41). Segundo o mesmo documento, os preços propostos pela empresa vencedora
do certame estariam ‘(...) de acordo com os praticados no mercado, conforme
pode ser observado no comparativo entre os preços das outras empresas
consultadas (...)’. Contudo, o quadro comparativo mencionado na nota técnica
evidencia que o preço da empresa vencedora foi 13,73% superior à cotação média
(peça 26, p. 40).
Caso houvesse sido fixado um preço máximo para o
Pregão Presencial 02/2010, a Agência disporia de um critério norteador prévio à
licitação, a fim de verificar a razoabilidade em se registrar preços superiores
à estimativa de custo, como de fato ocorreu.
Embora não tenham sido contratados preços superiores
às estimativas de custos, também observou-se a ausência de critério de
aceitabilidade de preço máximo no Pregão Presencial 05/2012 e nas Concorrências
01/2010 e 01/2012 (peças 25, 27, 28, 44 e 45). Ressalte-se que, para a
Concorrência 01/2012, sequer foi efetuada pesquisa de preços para a estimativa
da contratação, conforme visto no item 3.1 deste relatório.
A ausência de critério de aceitabilidade prejudica a
vantajosidade na contratação, pode propiciar a ocorrência de dano devido à
prática de sobrepreço e reduz a margem de negociação da Comissão de Licitação,
especialmente nas licitações da modalidade pregão. Também contraria os
princípios do julgamento objetivo e da publicidade, enumerados no art. 2º do
Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, e o princípio
constitucional da economicidade.
3.3.2 –
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Pregões
Presenciais 02/2010 e 05/2012 e Concorrências 01/2010 e 01/2012.
3.3.3 – Causas
da ocorrência do achado:
Planejamento
deficiente de compras e contratação de serviços.
3.3.4 –
Efeitos/Consequências do achado:
Não
seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial)
Dano
ao erário (efeito potencial).
Prejuízo
à margem de negociação da Comissão de Licitação (efeito potencial)
3.3.5 –
Critérios:
Constituição
Federal, art. 37, caput.
Regulamento
de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 2º.
3.3.6 –
Evidências:
Nota
Técnica: 95/2010 (peça 26, p. 41), 202/2010 (peça 25, p. 1-4), 85/2012 (peça
27, p. 1-28) e 59/2012 (peça 44, p. 1-12).
3.3.7 –
Esclarecimentos dos responsáveis:
Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.
3.3.8 –
Conclusão da equipe:
Ao não estipular critérios de aceitabilidade
de preços máximos nos Pregões Presenciais 02/2010 e 05/2012 e nas Concorrências
01/2010 e 01/2012, a Apex-Brasil não observou os
princípios do julgamento objetivo e da publicidade, garantidos no regulamento
da entidade, e o princípio constitucional da economicidade.
O Tribunal, por meio do subitem 9.4.3.7 do
Acórdão 556/2010-TCU-Plenário (TC 029.103/2009-0),
determinou à Apex-Brasil que definisse os
critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, com a fixação de
preços máximos, no âmbito do edital da Concorrência 02/2009.
Embora o mencionado julgado tratasse de caso
específico, a situação ora verificada permite concluir que, não obstante a
determinação expedida à Apex-Brasil, é praxe a não
fixação de critério de aceitabilidade de preço máximo nos procedimentos
licitatórios realizados pela entidade. Conclusão semelhante foi apontada na
instrução resultante do monitoramento do Acórdão 556/2010-TCU-Plenário, no
âmbito do TC 006.066/2013-5, com a ressalva de que ainda estão pendentes de
apreciação as conclusões ali emitidas.
Destaque-se que a jurisprudência desta Corte
é no sentido de que as entidades do denominado Sistema S, embora não integrem, em sentido estrito, a Administração Pública
e, por conseguinte, não se submetam à Lei 8.666/93, devem se submeter aos
princípios gerais que regem os procedimentos licitatórios (Decisões 907/97 e
461/98, todas do Plenário).
Os Regulamentos de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, à época dos
procedimentos realizados em 2010, e o atualmente vigente, que regulou os
procedimentos de 2012, não preveem a obrigatoriedade de se fixar critérios de
aceitabilidade preços unitários e globais, nem a fixação de preços máximos.
Tampouco existem normativos internos ou manuais de procedimentos da Agência que
prevejam essa necessidade.
Assim, ante a ausência de previsão em
normativo ou manuais de procedimento, a não detecção de ocorrência de dano nas
execuções contratuais decorrentes dos procedimentos verificados, bem como a
exigência de que os normativos da Agência sigam os princípios que norteiam as licitações,
entendemos adequado e suficiente propor determinação à Apex-Brasil para que
normatize a necessidade de fixação de preços máximos.
3.3.9 –
Proposta de encaminhamento:
a) Determinar
à Apex-Brasil
que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore e normatize rotinas de
procedimentos com vistas à necessidade de se estabelecer critérios de
aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios, tanto
unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em respeito
aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento objetivo.
3.4 –
Deficiências na justificativa para as situações de inexigibilidade.
3.4.1 -
Situação encontrada:
Constatou-se que a Apex-Brasil, ao contratar diretamente para a
participação em eventos, por inexigibilidade de licitação, com base no art. 10,
inciso I, do RLC da entidade, fundamenta a contratação somente com a
apresentação de declaração de exclusividade concedida pela organizadora do
evento à empresa contratada, sem verificar a autenticidade dessa exclusividade
ou quais serviços estão a ela adstritos. Para melhor compreensão cabe
reproduzir o teor do inciso I do art. 10 do RLC:
Art. 10 – A licitação será inexigível quando houver inviabilidade de
competição, em especial:
I. na aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros diretamente de
produtor ou fornecedor exclusivo;
(...)
Dentro da amostra de contratações diretas, examinada por esta Equipe de
Auditoria durante a execução da fiscalização, a deficiência na justificativa
para os casos de inexigibilidade, baseada no dispositivo que trata da
exclusividade, foi observada nos seguintes processos, com valor total de R$
19.240.218,14:
Quadro
2: Processos, da amostra por inexigibilidade de licitação, que foram
constatadas a deficiência (exercícios de 2009 a 2012).
Processo
|
Valor do Contrato
|
Contratada
|
Descrição
do Objeto
|
24/2009 (peça 29, p. 18-22)
|
R$
1.021.029,03
|
Hannover Fairs do Brasil
S/C Ltda
|
Contratação de empresa especializada em prestação de
serviços de consultoria e planejamento em feiras.
|
176/2009 (peça 31, p. 1)
|
R$
2.600.000,00
|
CBM – Empresa Brasileira de
Montagens Ltda.
|
Contratação de empresa organizadora e montadora de
eventos internacionais, relacionados à promoção de investimentos (Feira
Internacional de Luanda – Filda 2009).
|
266/2009 (peça 32, p. 9)
|
R$
1.116.590,00
|
CBM – Empresa Brasileira de
Montagens Ltda.
|
Contratação de empresa para provimento de
infraestrutura e serviços em feira internacional (Feira Internacional de
Havana 2009).
|
67/2010 (peça 33, p.1)
|
R$
2.298.600,00
|
CBM
– Empresa Brasileira de Montagens Ltda.
|
Contratação de empresa para a prestação de serviços
de organização, infraestrutura e montagem de evento internacional (Feira
Internacional de Luanda – Filda 2010).
|
165/2010 (peça 34, p. 15)
|
R$
2.299.530,00
|
CBM
– Empresa Brasileira de Montagens Ltda.
|
Contratação de empresa para a prestação de serviços
de organização, infraestrutura e montagem na FIHAV 2010 – Feira Internacional
de Havana.
|
54/2011 (peça 35, p.9)
|
R$
2.300.000,00
|
CBM
– Empresa Brasileira de Montagens Ltda.
|
Contratação de prestação de serviços de organização,
provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro na FILDA 2011
– Feira Internacional de Luanda, a ser realizada no período de 19 a 24 de julho/2011.
|
101/2011 (peça 36, p.1)
|
R$
2.300.000,00
|
CBM
– Empresa Brasileira de Montagens Ltda.
|
Contratação de prestação de serviços de organização,
provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro na FIHAV 2011
– Feira Internacional de Havana, a ser realizada no período de 30 de outubro
a 05 de novembro/2011.
|
156/2011 (peça 38, p.1)
|
R$
3.004.469,11
€ 1.346.269,26
|
Bäumle
Organização de Feiras Ltda.
|
Contratação de empresa para prestação de serviços de
organização, provimento de infraestrutura e operação do stand do Brasil na
Feira Anuga 2011, a
ser realizada no período de 8
a 12 de outubro de 2011, em Colônia, na Alemanha.
|
114/2012 (peça 41, p. 9)
|
R$
2.300.000,00
|
CBM
– Empresa Brasileira de Montagens Ltda.
|
Contratação de empresa para prestação de serviços de
organização, provimento de infraestrutura e operação do Pavilhão Brasileiro
na FILDA 2012, a
ser realizada do dia 17 a
22/7, em Luanda, Angola.
|
Fonte: Peças 29, 31 a 36, 38 e 41.
Nessas contratações diretas, o único documento apresentado para fins de
comprovação da exclusividade da contratada consiste em uma declaração, emitida
pela empresa organizadora do evento. Contudo, esses documentos não apresentam
maiores detalhes sobre quais serviços estão incluídos na exclusividade. Por
exemplo, não há informações se a exclusividade atinge somente a comercialização
da participação de empresas ou também os serviços de suporte a essa
participação, tais como montagem de estandes, fornecimento de mão-de-obra ou de
projetos arquitetônicos.
Também foi constatado que a Apex-Brasil não tem como rotina a adoção de medidas
no sentido de requisitar à futura contratada o contrato celebrado com a
organizadora do evento em função da alegada exclusividade, bem como verificar
se esta está adstrita à comercialização do espaço do evento ou engloba outros
serviços, tais como montagem, programação de viagens e serviços de pessoal.
Apenas em um dos dez processos selecionados por meio de amostra,
referente à contratação por inexigibilidade de empresa especializada para
prestação de serviços de consultoria e planejamento para feiras e eventos, foi
constatada a presença do contrato firmado entre a organizadora do evento.
Tratou-se da contratação de serviços para a Feira Industrial de Hannover 2009
(peça 29), sendo o contrato firmado entre a Deutsche Messe AG e a empresa
contratada pela Apex-Brasil, Hannover Fairs do Brasil S/C Ltda (peça 29, p.
18-22).
Nesse contrato é descrito que a contratada é a representante oficial da
contratante no Brasil (peça 29, p. 18-22). Contudo, mesmo com o contrato
presente no processo, não foi possível constatar se a representante (contratada
pela Apex-Brasil) detinha a exclusividade para a execução dos serviços
atinentes à montagem da feira, pois o documento menciona somente que a
representante fica comprometida a defender os interesses da organizadora, em
especial para angariar expositores, acompanhar expositores, angariar
visitantes, proceder à venda antecipada de entradas, estabelecer contato com
associações e órgãos públicos e desenvolver trabalho de relações públicas (peça
29, p. 18). Isso reforça a necessidade de, mesmo com a requisição do contrato,
a Agência verificar a abrangência da exclusividade, pois, não agindo assim,
pode-se estar contratando diretamente, por inexigibilidade, serviços que
deveriam e poderiam ser licitados, caracterizando fuga ao processo licitatório,
com possíveis prejuízos financeiros à entidade.
Por fim, cabe mencionar que nos demais processos verificados, a prova da
exclusividade consiste em uma simples folha, na qual a organizadora do evento
declara o credenciamento da empresa como representante oficial do evento para o
pavilhão do Brasil. Inclusive, observa-se, apesar dos eventos serem em países
distintos e com organizadores também distintos, que o texto da carta de
exclusividade é bastante assemelhado, mostrando um padrão, como por exemplo:
Texto da Carta Credencial da Feira internacional de Luanda
O Conselho de Administração da FIL, SA, credencia a Companhia Brasileira
de Montagem (CBM), como representante oficial e exclusivo da Feira
Internacional de Luanda – Filda 2012, para o pavilhão do Brasil, e tem toda
autonomia para vender os módulos e serviços da nossa feira (Processo 114/2012,
peça 40, p. 9).
Texto da Feira Internacional de Havana
O Diretor da Divisão de Eventos e Feiras do Palácio de Convenções de
Havana certifica que a empresa Companhia Brasileira de Montagem (CBM) é nossa
representante exclusiva e oficial da Feira Internacional de Havana de 2009 para
o pavilhão brasileiro e tem todo o direito para vender no Brasil módulos e
serviços da nossa feira (...). (Processo 266/2009, peça 32, p. 9).
3.4.2 Objetos
nos quais foi constatado:
Processos de contratação 176/2009 (peça 31), 266/2009 (peça 32), 67/2010
(peça 33), 165/2010 (peça 34), 54/2011 (peça 35), 101/2011 (peças 36 e 37),
156/2011 (peças 38 e 39), 114/2012 (peça 41).
3.4.3
Critérios de auditoria:
Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil, art. 11, caput.
3.4.4
Evidências:
Processos 24/2009 (peça 29), 176/2009 (peça 31), 266/2009 (peça 32),
67/2010 (peça 33), 165/2010 (peça 34), 54/2011 (peça 35), 101/2011 (peças 36 e
37), 156/2011 (peças 38 e 39) e 114/2012 (peça 41).
3.4.5 Causas:
Planejamento deficiente de compras e contratação de
serviços.
3.4.6 Efeitos:
Fuga ao devido processo licitatório (efeito potencial);
Prejuízo econômico a entidade (efeito potencial).
3.4.7
Esclarecimentos dos responsáveis:
A Apex-Brasil, por meio da Carta 406/2013, de 26/3/2013, encaminhou
informações acerca dos contratos de exclusividade (peça 8).
Nesse expediente, ante o questionamento sobre como se dá a
comercialização da exclusividade e o que está abarcado nela, bem como se há
contrato firmado, o Coordenador da Unidade de Imagem e Acesso a Mercados da
Agência afirmou que a Apex-Brasil não solicita os contratos de exclusividade,
bastando para tal apresentação da carta da organizadora do evento, e que a
equipe de gestores é orientada a sempre buscar, quando viável, alternativas
mais vantajosas, como por exemplo, aquisições diretas junto aos fornecedores no
exterior.
3.4.8
Conclusão:
Como se vê a Apex-Brasil, atualmente, não tem como rotina prévia à
contratação por inexigibilidade com base na exclusividade, a requisição de
documentos e informações além da simples carta de credenciamento ou
exclusividade apresentada pela futura contratada.
Observa-se, também, que a entidade não tem como hábito verificar e
justificar quais serviços estão adstritos à exclusividade alegada pela
contratada.
Constatou-se, ocasionalmente, ao contratar por inexigibilidade empresa
especializada para prestação de serviços de consultoria e planejamento para
Feira Industrial de Hannover 2009 (Processo 24/2009), a presença do contrato
firmado entre a organizadora do evento e a empresa contratada, no qual é
descrito que esta é a representante oficial do evento (peça 29, p. 18-22), mas
sem que fosse possível inferir quais serviços estariam abarcados por essa
exclusividade.
A ausência de comprovação convicta das condições necessárias à
contratação por inexigibilidade contraria a exigência contida no art. 11, caput, do RLC da Apex-Brasil, podendo
ocasionar desperdício de recursos e possível fuga ao devido processo
licitatório.
Dessa forma, entende-se pertinente fazer recomendação à Apex-Brasil com
objetivo de se corrigir a impropriedade detectada.
3.4.9 Proposta
de encaminhamento:
Recomendar à Apex-Brasil que, ao contratar com base no inciso I do art.
10 do RLC da entidade, adote medidas no sentido de requisitar o contrato
celebrado entre a organizadora do evento e a representante exclusiva, bem como
verificar quais serviços estão englobados na exclusividade, a fim de justificar
circunstanciada e adequadamente as situações de inexigibilidade, conforme
exigido no art. 11, caput, do
RLC/Apex-Brasil.
3.5 – Medições
e pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no edital e
no contrato.
3.5.1 - Situação
encontrada:
Constatou-se a realização de pagamentos com base em
critérios divergentes aos contratados no âmbito do processo referente ao Pregão
Presencial 05/2012, que objetivou o registro de preços para a prestação de
serviços gráficos (peças 44 e 45).
Entre os serviços que tiveram preços registrados na
ata decorrente do mencionado pregão, consta a ‘confecção e impressão de cartão
de visita’, conforme especificações descritas no anexo à ata (peça 45, p. 36).
Esse serviço foi desmembrado em seis lotes, sendo cada lote correspondente a
uma quantidade específica a ser demandada de confecção e impressão. Os preços
unitários obedeceram a economia de escala. Por exemplo, o valor para o lote de
1.000 unidades correspondeu a R$ 1.980,00, e o lote de 5.000 unidades a R$
3.200,00. Durante a execução contratual, detectou-se a ocorrência de
impropriedades em duas das três solicitações de serviços efetuadas pela Apex-Brasil.
A primeira solicitação foi para a confecção de
11.000 unidades de cartão de visita (peça 45, p. 48-51). Em vez de solicitar
que os serviços fossem totalmente faturados conforme o menor preço unitário, ou
seja, correspondente ao lote de 5.000 unidades, a área técnica autorizou o
faturamento do seguinte modo: 2 lotes de 5.000 unidades, ao preço de R$
3.200,00 cada, e 1 lote de 1.000 unidades, ao preço de R$ 1.980,00. Dessa
forma, a confecção de cartões foi paga de acordo com o menor preço (R$ 0,64)
somente para 10.000 unidades. As outras 1.000 unidades foram pagas de acordo
com o preço unitário para esse quantitativo (R$ 1,98). O valor total pago pela Apex-Brasil foi de R$ 8.380,00 (10.000 x 0,64 + 1.000 x
1,98), quando deveria ter sido R$ 7.040,00 (11.000 x 0,64), caso fosse adotado
o menor preço unitário previsto.
A segunda solicitação foi referente à impressão de
8.000 unidades (peça 45, p. 72-74). Novamente, em vez de autorizar a confecção
dos cartões ao menor preço unitário, posto que correspondeu a quantitativo
superior ao maior lote previsto na ata de registro de preços (5.000 unidades),
a Apex-Brasil desmembrou o total como dois lotes de 4.000,
ao preço unitário correspondente a tal quantitativo (R$ 0,68). Assim, foi pago
o total de R$ 5.440,00 (8.000 x 0,68), e não R$ 5.120,00 (8.000 x 0,64), caso
tivesse sido adotado o menor valor unitário previsto.
Portanto, as impropriedades constatadas nas
solicitações de serviço, que ocasionaram pagamentos divergentes dos estipulados
na ata de registro de preços, contrariaram os princípios constitucionais da
eficiência e da economicidade. Se a Agência tivesse observado os princípios e
solicitado os serviços conforme o menor preço unitário, dado os quantitativos
pretendidos, poderia ter evitado o pagamento de R$ 1.340,00 a mais pelos
serviços.
3.5.2 –
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Pregão
Presencial 05/2012.
3.5.3 – Causas
da ocorrência do achado:
Deficiências
na requisição de serviços;
Interpretação
equivocada das cláusulas contratuais.
3.5.4 –
Efeitos/Consequências do achado:
Dano
ao erário (efeito potencial e real).
3.5.5 –
Critérios:
Constituição
Federal, art. 37, caput.
3.5.6 –
Evidências:
Autorização
de Fornecimento de Materiais 03/2012 e 01/2013 (peça 45, p. 48-51 e 72-74).
3.5.7 –
Esclarecimentos dos responsáveis:
Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.
3.5.8 –
Conclusão da equipe:
Observou-se, na execução da contratação decorrente
do Pregão Presencial 05/2012, o pagamento de serviços com critérios divergentes
aos estipulados na ata de registro de preços. Isso foi devido a solicitações de
quantitativos de confecção e impressão de cartões de visita que deveriam recair
sobre o lote com o menor preço unitário registrado, mas que foram faturados, em
parte, com preços unitários correspondentes a lotes com quantidades menores e,
portanto, preços unitários mais elevados. Caso as solicitações tivessem recaído
em suas totalidades aos lotes com menor preço unitário, a Apex-Brasil teria economizado o valor de R$ 1.340,00.
Embora o valor pago a mais pudesse ter sido evitado
se as solicitações fossem efetuadas com maior prudência e em respeito aos
princípios constitucionais da economicidade e da eficiência, cabe mencionar que
não há elementos no processo de contratação que indiquem que os serviços não
tenham sido prestados. Além disso, convém ressaltar a baixa materialidade do
valor envolvido e que não foi detectada má-fé dos gestores.
Portanto, em vista da necessidade de que os
procedimentos adotados na Apex-Brasil para a solicitação de serviços sejam apurados, entendemos suficiente dar
ciência à Agência com relação à impropriedade verificada.
3.5.9 –
Proposta de encaminhamento:
Dar ciência à Apex-Brasil de que o pagamento por serviços divididos em lotes com preços unitários
distintos, sem que seja obedecida a economia de escala fixada, ocorrido na
execução da Ata de Registro de Preço 11-13/2012 decorrente do Pregão 05/2012,
quando o quantitativo do serviço demandado foi fracionado e faturado a preços
unitários superiores ao lote correspondente à quantidade total, contraria princípios
da economicidade e da eficiência, inseridos no art. 37, caput, da
Constituição Federal.
3.6 –
Fragilidades no processo de fiscalização da execução.
3.6.1 -
Situação encontrada:
Verificou-se, em cinco processos de
contratação direta, a ausência de relatórios, documentos e/ou fotos que
comprovassem a realização da execução dos serviços. Ressalte-se que todas as
contratações se referiram a montagens de estandes e serviços correlatos para a
participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior.
O processo 162/2009 (peça 30) tratou da
contratação direta da empresa Bäumle Organização de Feiras Ltda., para o
provimento de infraestrutura e serviços necessários à participação de empresas
brasileiras na Feira Anuga 2009, realizada na Alemanha, no valor de R$
3.500.000,00.
Segundo quadro constante da proposta
apresentada pela contratada (peça 30, p. 22), os serviços compreenderam, entre
outros, ‘construção de estande’, ‘projeto arquitetônico’, ‘pessoal de apoio’ e
‘impressão de catálogo oficial’. No processo 162/2009, todavia, não há
documentos que comprovem a prestação dos serviços e a participação de empresas
no evento, mas somente um relatório de execução das receitas e despesas (peça
30, p. 64).
No processo 101/2011 (peças 36 e 37),
que cuidou da contração direta da Empresa Brasileira de Montagens Ltda. – CBM,
no valor de R$ 2.300.000,00, para a Feira Internacional de Havana-FIHAV 2011,
está anexado um ‘Relatório de Atividades’ (peça 37, pp. 5-22). Porém, o
referido documento é referente à prestação dos serviços na FIHAV-2010.
A ausência de relatórios, fotos ou outros
documentos que comprovem a execução de serviços contratados também foi
verificada nos processos de contratação direta 67/2010, 153/2012 e 158/2012
(peças 33, 42 e 43), revelando deficiência no acompanhamento da execução
contratual e expondo a Agência ao risco de ocorrência de dano.
Também foi verificada fragilidade da
fiscalização na execução da contratação decorrente da Concorrência 03/2009,
para serviços de publicidade, no valor total de R$ 15.000.000,00 (peças 22 a 24).
No processo referente à Concorrência
03/2009 não há documentos referentes às requisições de serviços pela Apex-Brasil, mas apenas as notas fiscais apresentadas
pela empresa e atestos por parte da Agência. Essa falha prejudica o controle da
execução dos serviços, pois não impede o confronto entre o serviço que foi
solicitado e aquele que foi executado e pago.
Ressalte-se que os valores envolvidos
nos objetos do presente achado (as cinco contratações diretas totalizam R$
24.511.012,97 e a Concorrência 3/2009, R$ 15.000.000,00) é significativo, o que
torna premente um maior controle e resguardo para a verificação da execução e
prestação dos serviços por parte da Apex-Brasil, em atendimento ao princípio constitucional da eficiência.
3.6.2 –
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processos
de Contratação Direta 162/2009, 67/2010, 101/2011, 153/2012 e 158/2012.
Concorrência
03/2009.
3.6.3 – Causas
da ocorrência do achado:
Deficiência
no acompanhamento da execução contratual.
3.6.4 –
Efeitos/Consequências do achado:
Dano
ao erário (efeito potencial).
Prejuízo
ao controle (efeito real).
3.6.5 –
Critérios:
Constituição
Federal, art. 37, caput.
3.6.6 –
Evidências:
Processos
162/2009 (peça 30), 67/2010 (peça 33), 101/2011 (peças 36 e 37), 153/2012 (peça
42), 158/2012 (peça 43) e Concorrência 03/2009 (peças 22 a 24).
3.6.7 –
Esclarecimentos dos responsáveis:
Com relação ao verificado nas contratações diretas,
a Apex-Brasil afirmou que as comprovações de execução dos
serviços são anexadas aos processos (peça 9). Em entrevista realizada pela
equipe de auditoria com os gestores da Agência, relatou-se que essas
comprovações são arquivadas em processos distintos aos das contratações. Nesse
sentido, após solicitação verbal à Agência, foram apresentados à equipe de
auditoria os documentos e amostras referentes ao processo 162/2009.
Quanto à ausência de solicitação de serviços no
âmbito do contrato decorrente da Concorrência 03/2009, a Agência alegou que o
serviço de publicidade e propaganda apresentaria uma dinâmica diferenciada,
além da não exigência contratual para emissão de ordens de serviço. Segundo a Apex-Brasil, a necessidade de solicitação de serviços
inviabilizaria a execução contratual com a perda da agilidade de resposta pelo
quantitativo de pedidos (peça 7, p. 1).
3.6.8 –
Conclusão da equipe:
A ausência de relatórios, fotos ou outras
comprovações da execução dos serviços contratados diretamente pela Agência para
a organização e apoio na participação de feiras e eventos no Brasil e no
exterior caracteriza deficiência no acompanhamento da
execução contratual, além de contrariar o princípio constitucional da
eficiência.
Ainda que eventuais comprovações da execução sejam
arquivadas em separado, convém à Agência anexar nos processos administrativos
documentos que façam referência à prática adotada, em respeito à transparência
e ao devido controle.
Também contraria o princípio da eficiência e causa
prejuízo ao controle e transparência da execução contratual a não emissão de
ordens de serviço, observada no processo referente à Concorrência 03/2009. A
emissão de solicitações de serviço é prática comum e simples que não
inviabiliza a execução contratual, sendo um instrumento de controle que
possibilita examinar o quê e quando exatamente a entidade solicitou o
serviço/produto, e posteriormente comparar com a respectiva execução.
Em vista do relatado, consideramos pertinente
recomendar à Apex-Brasil que envide
esforços para corrigir as falhas apontadas, a fim de que os controles internos
da Agência sejam aprimorados.
3.6.9 –
Proposta de encaminhamento:
Recomendar à Apex-Brasil que evidencie o cumprimento da execução dos serviços nos processos de
contratação para a participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior,
por meio de relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de
aperfeiçoar os controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da
eficiência;
Recomendar à Apex-Brasil que adote, na execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir
solicitações de serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de
assegurar o controle e atender ao princípio constitucional da eficiência.
4 - ACHADOS
NÃO DECORRENTES DA INVESTIGAÇÃO DE QUESTÕES DE AUDITORIA
4.1 – Ausência
de justificativa e descrição para a gradação das notas das propostas técnicas.
4.1.1 -
Situação encontrada:
Nos editais das Concorrências 03/2009 e
01/2010, todas do tipo técnica e preço, não foi estabelecido como se daria a
gradação para as notas dos quesitos das propostas técnicas, o que propicia uma
elevada carga de subjetividade no julgamento técnico.
Conforme o item 16 do projeto básico da
Concorrência 03/2009, que objetivou a contratação de serviços de publicidade, a
proposta técnica consistiu em quatro quesitos: ‘Plano de Comunicação
Publicitária’, ‘Capacidade de Atendimento’, ‘Repertório’ e ‘Relatos de Soluções
de Problemas de Comunicação’ (peça 22, p. 13-15). O item 18.3 do projeto
definiu que ao primeiro quesito da proposta técnica seria dada nota até 65
pontos, ao segundo quesito nota até 15, e aos últimos quesitos notas até 10
(peça 22, p. 17).
Embora o item 18 do projeto básico da
Concorrência 03/2009 tenha estabelecido os critérios que seriam verificados na
proposta técnica (peça 22, p. 16-17), não há fixação no edital de gradação de
pontos que permita diferenciar o que levaria determinada licitante a obter, por
exemplo, no quesito ‘Plano de Comunicação Publicitária’, a pontuação de 10, 20
ou 60.
A ausência de parâmetros para a
atribuição das notas no julgamento técnico torna-se ainda mais relevante dado
que o comando do item 18.4 do edital dispôs que seria desclassificada a
proposta que não obtivesse pontuação mínima de setenta (peça 22, p. 17).
Situação semelhante ocorreu no edital da
Concorrência 01/2010, para a contratação de empresa especializada para
prestação de serviços de comunicação digital. O item 13.3 do projeto básico,
anexo ao edital, definiu os seguintes quesitos para a proposta técnica:
‘Planejamento’, até quarenta pontos; ‘Experiência técnico-operacional’, até
vinte pontos; ‘Trabalho realizado’, até vinte pontos; e ‘Relato de soluções de problemas
de comunicação’, até vinte pontos (peça 25, p. 22-23). Não há regras
estabelecidas para a gradação das notas dos quesitos.
Também foi estabelecido, na Concorrência
01/2010, que a licitante que obtivesse nota inferior a setenta pontos na
proposta técnica seria desclassificada, conforme item 13.4.9 do projeto básico
(peça 25, p. 23).
A fixação deficiente de regras nos
editais desses certames, posto que não foram estabelecidos critérios para a
gradação das notas das propostas técnicas, conferiram elevada carga de
subjetividade aos avaliadores, colocando em risco a lisura dos procedimentos e
possibilitando eventuais direcionamentos nas contratações e a não seleção das
propostas mais vantajosas. Além disso, contrariam o princípio da isonomia,
insculpido no art. 5º, caput, da
Constituição Federal/88 e os princípios da igualdade e do julgamento objetivo,
mencionados no art. 2º do Regulamento da Apex-Brasil.
4.1.2 -
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Concorrências
03/2009 e 01/2010.
4.1.3 - Causas
da ocorrência do achado:
Fixação
deficiente de regras no edital.
4.1.4 -
Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízo
ao controle da lisura do procedimento licitatório (efeito potencial).
Não
seleção da proposta mais vantajosa (efeito potencial).
Possibilidade
de eventual direcionamento na contratação (efeito potencial).
4.1.5 -
Critérios:
Regulamento
de Licitações e Contratos da Apex-Brasil, art. 2º.
Constituição
Federal/1988, art. 5º, caput –
princípio da igualdade.
4.1.6 -
Evidências:
Editais
das Concorrências 03/2009 (peça 22, p. 1-30) e 01/2010 (peça 25, p. 7-37).
4.1.7 -
Esclarecimentos dos responsáveis:
A Apex-Brasil argumentou que os critérios que subsidiaram as comissões
julgadoras dos certames foram descritos nos editais (peça 12, p. 2).
4.1.8
- Conclusão da equipe:
A não apresentação de critérios para a gradação das
notas de cada quesito técnico confere um elevado grau de subjetividade à
avaliação dos julgadores, ferindo um dos princípios basilares da licitação que
é o do julgamento objetivo. Dessa forma, favorece a ocorrência de
direcionamentos e pode acarretar na não seleção da proposta mais vantajosa para
a Administração, materializadas em desclassificações indevidas e atribuições de
notas sem fundamento, com a finalidade de diminuir a pontuação final de
determinada licitante.
Além disso, impede que as licitantes verifiquem a
lisura do procedimento, posto que não têm conhecimento prévio das condições
necessárias para se alcançar uma determinada nota nos quesitos da proposta
técnica.
Os esclarecimentos apresentados pela Apex-Brasil não
são procedentes. Embora os projetos básicos aos editais das Concorrências
03/2009 e 01/2010 contenham as descrições do que deveria ser analisado nas
propostas técnicas, não foi estabelecida a gradação das notas.
Desse
modo, conclui-se que a ausência de gradação das notas afronta ao que prescreve
o RLC e o princípio constitucional da igualdade. Porém, considerando que não
foram identificados elementos que demonstrem cabalmente a existência de
prejuízo na obtenção da proposta mais vantajosa ou de direcionamento,
entendemos que se trata de falha formal, passível de aprimoramento por meio de
ciência.
4.1.9 -
Proposta de encaminhamento:
Dar ciência à Apex-Brasil que a ausência de
critérios para gradação das notas, que permitam o escalonamento da pontuação
técnica, verificada nos editais das Concorrências 03/2009 e 01/2010, tornam
mais subjetivo e menos equânime o julgamento das propostas, o que contraria o
princípio da isonomia, inserido no art. 5º, caput, da Constituição Federal, e os princípios da igualdade e do
julgamento objetivo, inseridos no art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos.
4.2 – Dispositivo
do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil em desconformidade aos
princípios constitucionais.
4.2.1 - Situação
encontrada:
Constatou-se, no atual Regulamento de Licitações e de Contratos da
Apex-Brasil, aprovado pela Resolução 07/2011 do Conselho Deliberativo, em
25/10/2011 (peça 16), previsão de caso de dispensa de licitação em desacordo
aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e
da publicidade.
Ao se examinar as contratações diretas realizadas pela Apex-Brasil,
verificou-se que os Processos 153/2012 e 158/2012 (peças 42 e 43), por dispensa
de licitação, foram fundamentados no inciso XVIII do art. 9º do Regulamento de
Licitações e de Contratos da Apex-Brasil (RLC/Apex-Brasil). O referido inciso
dispõe que:
art. 9º A licitação poderá ser dispensada:
(...)
XVIII - para a participação da Apex-Brasil em feiras, exposições, congressos,
seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim;
Depreende-se, do inciso XVIII do artigo citado, que a Apex-Brasil poderá
sempre contratar de forma direta, por dispensa, quando o evento estiver
relacionado com a sua atividade-fim, ou seja, promover as exportações
brasileiras e investimentos, assim como a internacionalização de empresas
públicas e privadas brasileiras (art. 4º do Estatuto da Apex-Brasil).
Cabe lembrar que, de acordo com entendimento já assente neste Tribunal,
as entidades do Sistema S (serviço
social autônomo), da qual a Apex-Brasil faz parte, não se sujeitam aos ditames
da Lei de Licitações, mas aos regulamentos próprios, observados os princípios
básicos da administração (Decisão 907/97 – Plenário, de 11/12/97).
Contudo, ao permitir que a entidade dispense a licitação para contratar
atividades relacionadas à sua atividade-fim, o inciso XVIII do art. 9º do RLC
contraria os princípios da Administração Pública, dispostos no art. 37 da
Constituição Federal.
Verifica-se que o dispositivo prevê extrema liberalidade à entidade para
contratar por dispensa de licitação, sem justificativa plausível, pois se
baseia apenas no fato de o objeto a ser contratado estar relacionado a sua
atividade-fim, sem, contudo, levar em conta se é viável ou não a competição
para a contratação, a procura da proposta mais vantajosa, o não direcionamento
da contratação, a isonomia aos possíveis interessados e a devida publicidade,
em clara inobservância aos princípios da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade e da publicidade.
Essa posição temerária, constante do RLC, faculta ao administrador
utilizar sempre a dispensa de licitação independentemente da situação
vivenciada na contratação. Há que se frisar que, nas contratações com recursos
públicos, a regra é a realização do devido processo licitatório, sendo a
contratação direta uma exceção à regra. No entanto, com o teor do normativo, a
regra passa a ser a dispensa.
Inclusive, em contraponto ao teor do inciso XVIII do art. 9º do RLC,
vale citar que um dos princípios norteadores do RLC da entidade, disposto em
seu primeiro artigo, é a necessidade de realizar a licitação para contratar:
‘as contratações de obras, serviços, compras e alienações da Apex-Brasil serão
necessariamente precedidas de licitação, obedecidas as disposições deste
Regulamento’.
Cabe mencionar, ainda, que essa inovação normativa, trazida pela
Apex-Brasil ao seu RLC, embute outra questão relevante no que se refere à sua
repercussão, pois se for considerada regular qualquer entidade do Sistema S pode, por comodidade, facilidade e
rapidez, vir a adotá-la para as contratações relacionadas à sua atividade-fim,
em detrimento da contratação mais vantajosa, impessoal, moral, igualitária e
com a adequada publicidade.
É razoável que os serviços sociais autônomos, embora não integrantes da
Administração Pública, mas como entidades arrecadadoras e gerenciadoras de
recursos públicos, adotem regulamentos próprios e uniformes na execução de suas
despesas, livres do excesso de procedimentos burocráticos. Porém, os princípios
gerais que norteiam a execução da despesa pública devem ser preservados, o que
não se observa no dispositivo ora questionado.
Portanto, o permissivo constante do inciso XVIII do art. 9º do
RLC/Apex-Brasil, de índole infraconstitucional, não pode prevalecer sobre a
norma constitucional, o que implica dizer que o RLC da entidade deve ser
adequado aos princípios insculpidos na Constituição Federal, em especial aos
constantes do art. 37, caput, e
inciso XXI.
4.2.2 -
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Regulamento de Licitações e
Contratos da Apex-Brasil, art. 9º, inciso XVIII.
4.2.3 - Causas
da ocorrência do achado:
Inobservância dos princípios básicos da Administração Pública.
4.2.4 -
Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos econômicos à entidade
(efeito potencial).
Fuga ao procedimento licitatório
(efeito real).
4.2.5 -
Critérios:
Constituição
Federal, art. 37, caput, e inciso
XXI.
Decisão 907/1997-TCU-Plenário.
4.2.6 -
Evidências:
Processos 153/2012 e 158/2012 (peças 42 e 43).
4.2.7 -
Esclarecimentos dos responsáveis:
Não houve esclarecimentos específicos quanto a esse achado.
4.2.8 -
Conclusão da equipe:
Verifica-se que o Regulamento de Licitações e de Contratos da
Apex-Brasil, aprovado pela Resolução 07/2011, prevê no inciso XVIII do art. 9º
permissivo que atenta contra os princípios constitucionais da impessoalidade,
da moralidade, da publicidade e da igualdade.
O Tribunal,
por meio da Decisão 907/1997-TCU-Plenário, firmou entendimento em caráter
normativo de que as entidades do Sistema S
não se sujeitam aos ditames da Lei de Licitações, mas aos regulamentos
próprios, devidamente publicados, observados os princípios básicos da
administração pública.
Desta forma, tendo em vista o exposto, entende-se necessário propor
determinação ao Conselho Deliberativo da Apex-Brasil para que altere o
Regulamento de Licitações e de Contratos, no que concerne à permissão,
constante do inciso XVIII do art. 9º, de contratar diretamente, por dispensa de
licitação, para a execução de objeto relacionado a sua atividade-fim.
4.2.9 -
Proposta de encaminhamento:
Determinar à
Apex-Brasil para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, promova a devida
alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela
Resolução/Apex-Brasil 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo
constante do inciso XVIII do art. 9º, o qual possibilita a entidade contratar,
por dispensa de licitação, quando da participação em feiras, exposições,
congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim,
para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade,
da publicidade e da igualdade, ínsito no art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal/1988.
5 - CONCLUSÃO
Os
procedimentos licitatórios e as contratações diretas efetuadas pela Apex-Brasil
que compuseram a amostra apresentaram impropriedades, as quais devem ser
evitadas em futuras contratações. As constatações envolvem as fases de
preparação da contratação, o que inclui a elaboração do edital, e a de execução
contratual. Além disso, também foi verificada a necessidade de reparo ao
Regulamento de Licitações e Contratos da Agência, com a finalidade de adequá-lo
aos princípios constitucionais.
Quanto
à fase de preparação da contratação, observou-se que as entidades, para parcela
relevante da amostra de processos, não realizam pesquisas de preços,
especialmente para as contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade (item
3.1). A ausência de estimativa da contratação prejudica a verificação da
aceitabilidade dos preços ofertados e tem, por consequência, a ausência de
fixação de critério de aceitabilidade de preço máximo, impropriedade também
constatada (item 3.3).
Em
determinados procedimentos licitatórios do tipo técnica e preço, selecionados
em amostra, verificou-se a presença de elevada carga de subjetividade ao
julgamento das propostas técnicas, devido à ausência de atribuição de gradação
de notas nas disposições editalícias (item 4.1).
Também
foi observada, em processos da amostra, a ausência de justificativa para a
utilização do tipo técnica e preço (item 3.2). O Regulamento de Licitações e
Contratos da Agência, bem como os normativos e a jurisprudência deste Tribunal,
aplicáveis à Administração Pública, ressaltam que é imprescindível que se
demonstre a razoabilidade de sua utilização.
Quanto
às contratações diretas, identificou-se deficiências na justificativa para a
caracterização das situações de inexigibilidades, refletidas na não comprovação
da exclusividade das contratadas para os serviços pretendidos (item 3.4),
podendo configurar fuga ao procedimento licitatório.
Em
relação à execução contratual, verificou-se a situação de pagamentos em
desacordo com o estipulado em ata de registro de preços (item 3.5) e
fragilidades na fiscalização da prestação dos serviços (item 3.6). Essas falhas
estão relacionadas a não juntada das solicitações de serviço, em um processo, e
à ausência de relatórios, fotos ou outros documentos em determinadas contratações
diretas para a participação em feiras e eventos no exterior.
Cabe
ressaltar, por fim, que o atual Regulamento de Licitações e Contratos contém
dispositivo que permite à Agência contratar serviços para a participação em
feiras, exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com
sua atividade-fim, por meio de dispensa de licitação (item 4.2). Esse
permissivo confere liberalidade à entidade para contratar por dispensa
de licitação, sem justificativa plausível, em confronto à verificação da
viabilidade de competição, à procura da proposta mais vantajosa, ao não
direcionamento da contratação, à isonomia de possíveis interessados e à devida
publicidade. Em razão disso, resta demonstrada a necessidade de que a
Apex-Brasil altere seus dispositivos normativos para adequá-lo aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da
publicidade.
Entre
os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar, principalmente,
a indução à melhoria nos controles internos e ao planejamento das contratações,
ao devido zelo na execução e fiscalização dos contratos celebrados, e o
alinhamento dos normativos da Apex-Brasil aos princípios constitucionais.”
4. Diante do exposto, a
SecexDesen propõe, à unanimidade, o seguinte encaminhamento (pp. 25/26 da peça
n. 46 e peças ns. 47 e 48):
4.1.
determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos –
Apex-Brasil que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adote as seguintes medidas,
informando a este Tribunal, ao término do referido prazo as providências
adotadas:
a) elabore e
normatize rotinas de procedimentos com vistas à necessidade de estabelecer
critérios de aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios,
tanto unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em
respeito aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento
objetivo (item 3.3 do Relatório da Auditoria);
b) promova a
devida alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela
Resolução/Apex-Brasil n. 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo
constante do inciso XVIII do art. 9º, o qual possibilita a entidade contratar,
por dispensa de licitação, quando da participação em feiras, exposições,
congressos, seminários e eventos em geral, relacionados com sua atividade-fim,
para adequá-lo aos princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade,
da publicidade e da igualdade, ínsito no art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal/1988 (item 4.2 do
Relatório da Auditoria);
4.2. dar
ciência à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos –
Apex-Brasil, que:
a) a ausência
de pesquisa prévia de preços, para o cálculo da estimativa da contratação,
observada na Concorrência n. 01/2012, bem como a não justificativa quanto ao
preço para as contratações diretas, observada nos Processos ns. 24/2009,
266/2009, 67/2010, 165/2010, 54/2011, 101/2011, 156/2011, 114/2012, 140/2012 e
153/2012, contrariam os arts. 11, caput,
e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil (item 3.1 do
Relatório da Auditoria);
b) a ausência
de justificativa para a escolha do tipo técnica e preço, observada na
Concorrência n. 01/2010, contraria o disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento
de Licitações e Contratos (item 3.2 do Relatório da Auditoria);
c) o pagamento
por serviços divididos em lotes com preços unitários distintos, sem que seja
obedecida a economia de escala fixada, ocorrido na execução da Ata de Registro
de Preço n. 11-13/2012 decorrente do Pregão n. 05/2012, quando o quantitativo
do serviço demandado foi fracionado e faturado a preços unitários superiores ao
lote correspondente à quantidade total, contraria princípios da economicidade e
da eficiência, inseridos no art. 37, caput,
da Constituição Federal (item 3.5 do Relatório da Auditoria);
d) a ausência
de critérios para gradação das notas, que permitam o escalonamento da pontuação
técnica, verificada nos editais das Concorrências ns. 03/2009 e 01/2010, tornam
mais subjetivo e menos equânime o julgamento das propostas, o que contraria o
princípio da isonomia, inserido no art. 5º, caput, da Constituição Federal, e os princípios da igualdade e do
julgamento objetivo, inseridos no art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos (item 4.1 do Relatório da Auditoria);
4.3.
recomendar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos –
Apex-Brasil, que:
a) elabore
rotinas de procedimentos com vistas à realização da devida pesquisa de preços
de mercado, detalhando em planilha de preços os itens que compõe o objeto a ser
contratado, de modo a permitir a justificativa circunstanciada das contratações
por dispensa e inexigibilidade, bem como a estimativa prévia do valor das
licitações, de conformidade com o art. 11, caput,
e o art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos da Apex-Brasil,
encaminhando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias as eventuais
providências adotadas (item 3.1 do Relatório da Auditoria);
b) apresente
justificativa nas contratações em que houver a atribuição de peso maior ao
índice técnico, em detrimento ao índice de preços, em licitações do tipo
técnica e preço, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção adotada, em
consonância com os Acórdãos n. 1.330/2008 e 2.750/2009, todos do Plenário (item
3.2 do Relatório da Auditoria);
c) ao
contratar com base no inciso I do art. 10 do RLC da entidade, adote medidas no
sentido de requisitar o contrato celebrado entre a organizadora do evento e a
representante exclusiva, bem como verificar quais serviços estão englobados na
exclusividade, a fim de justificar circunstanciada e adequadamente as situações
de inexigibilidade, conforme exigido no art. 11, caput, do RLC/Apex-Brasil (item 3.4 do Relatório da Auditoria);
d) evidencie o
cumprimento da execução dos serviços nos processos de contratação para a
participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior, por meio de
relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de aperfeiçoar os
controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da eficiência
(item 3.6 do Relatório da Auditoria);
e) adote, na
execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir solicitações de
serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de assegurar o controle
e atender ao princípio constitucional da eficiência (item 3.6 do Relatório da
Auditoria);
4.4. enviar,
para ciência, cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Voto e do
Relatório que o fundamentarem, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador
Ataídes Oliveira (PSDB/TO).
É o Relatório.
VOTO
Trago a este
Plenário Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo
do Desenvolvimento Econômico – SecexDesen na Agência Brasileira de Promoção de
Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, com o intuito de analisar processos
licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de
serviços.
2. Esta fiscalização
se origina da Solicitação do Congresso Nacional tratada no âmbito do TC-028.956/2011-7, por meio da qual foi requerida deste Tribunal
a realização de auditoria nas despesas das entidades do Sistema S, em especial, aquelas classificadas
nas rubricas de publicidade, eventos, comunicação social, jornalismo, relações
públicas, marketing entre outras, conforme determinado no subitem 9.2.5 do
Acórdão n. 3.183/2011 – TCU – Plenário.
3. A Apex-Brasil,
instituída como serviço social autônomo, de interesse coletivo e utilidade
pública pela Lei n. 10.668/2003, tem por objetivo promover a execução de
políticas de promoção comercial de exportações, em cooperação com o Poder
Público.
4. Para a realização
dos trabalhos foram selecionados 21 processos de licitações ocorridas no
período de 2008 a
2012 e os contratos delas decorrentes (peça n. 13). O volume de recursos
fiscalizados alcançou o montante de R$ 79.291.698,69.
5. A SecexDesen identificou as seguintes falhas:
a) ausência ou
deficiência de pesquisa prévia de preços e de estimativa de valor da
contratação nos procedimentos licitatórios;
b) ausência de
justificativa para a utilização de licitações do tipo técnica e preço;
c) ausência de
critério de aceitabilidade de preço máximo;
d) deficiências na
justificativa para as situações de inexigibilidade;
e) medições e
pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no edital e no
contrato;
f) fragilidades no
processo de fiscalização da execução;
g) ausência de
justificativa e descrição para a gradação das notas das propostas técnicas;
h) dispositivo
do Regulamento de Licitações e Contratos da Apex-Brasil em desconformidade aos
princípios constitucionais.
6. Em
face das ocorrências acima mencionadas, a unidade técnica propôs, além de dar
ciência à entidade de algumas das aludidas falhas, determinações e
recomendações à entidade.
7. No
essencial, concordo com a análise empreendida pela unidade técnica e acolho as
suas conclusões como razões de decidir, sem prejuízo das considerações a
seguir.
8. As questões citadas nestes autos indicam que a
Apex-Brasil necessita aprimorar a preparação para a contratação e aperfeiçoar
os controles de sua gestão. Embora não se tenha identificado na presente
auditoria dano ao Erário, a SecexDesen realçou a existência de processo de
Representação, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que trata de possível
superfaturamento na execução do contrato decorrente do Processo n. 158/2012, o
que pode ser visto como um alerta para a importância do encaminhamento a ser
dado para as impropriedades apresentadas neste processo.
9. Chamo atenção, de início, à disposição presente no
art. 9º, inciso XVIII, do Regulamento de Licitações e de Contratos – RLC da
entidade, que prevê a dispensa de licitação para a participação em feiras,
exposições, congressos, seminários e eventos em geral, relacionados à
atividade-fim.
10. Não obstante o fato de os serviços
sociais autônomos não se sujeitarem aos ditames da Lei n. 8.666/1993, devem
seus regulamentos próprios atender aos princípios básicos que regem a
Administração Pública, dispostos no art. 37 da Constituição Federal, em
especial os da impessoalidade, da moralidade e da igualdade.
11. A matéria em questão já ensejou
intensos debates no âmbito desta Corte de Contas, em várias ocasiões. Nos autos
do TC-016.691/2007-6, o Ministro José Jorge
apresentou Voto Revisor, que se sagrou vencedor, ressaltando que, embora não se
exija a plena submissão dos entes integrantes do Sistema S à Lei n. 8.666/1993, eles não detêm competência para legislar
sobre este assunto, por se tratar de matéria de lei ordinária (reserva legal
segundo a vontade do legislador constituinte), de competência privativa da
União, consoante o art. 22, XXVII, da Lei Maior.
12. Na
oportunidade, que resultou na prolação do Acórdão n. 2.790/2013 – 2ª Câmara,
enfatizou-se o entendimento segundo o qual as entidades do Sistema S não podem inovar na ordem jurídica,
por meio de seus regulamentos próprios, instituindo novas hipóteses de dispensa
e de inexigibilidade de licitação, haja vista que a matéria deve ser
disciplinada por norma geral, de competência privativa da União.
13. E, segundo o entendimento emanado
do sumário relativo ao TC-019.167/2006-9, da
relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, cabe ao Tribunal de Contas da União
determinar a modificação das normas próprias sobre licitações e contratos das
entidades do Sistema S, nos casos em
que, efetivamente, verificar afronta, ou risco de afronta, aos princípios
regentes da administração pública, o que se ajusta à situação ora em exame
(Acórdão n. 2.522/2009 – 2ª Câmara).
14. Por
estes motivos, acolho a proposta de determinação à entidade que promova a
alteração do citado normativo de forma a adequá-lo aos princípios
constitucionais mencionados.
15. No tocante às demais ocorrências, ressalto a
necessidade de na fase inicial do processo de contratação, ainda na elaboração
do edital ou na preparação para a contratação direta, promover a devida estimativa
do valor da contratação, com utilização de adequada pesquisa de preço e
definição detalhada dos itens de serviço.
16. De acordo com o Relatório precedente, a entidade,
recorrentemente, não realiza pesquisa de preço para a estimativa do valor da
contratação. Tal falha foi observada em quase 80% dos processos de contratação
direta selecionados e em mais da metade da amostra.
17. A ausência de pesquisa que represente adequadamente os
preços do mercado, além de constituir afronta ao Regulamento de Licitações e
Contratações da Apex-Brasil e à jurisprudência deste Tribunal, pode render
ensejo à contratação de serviços ou aquisição de bens por preços superiores aos
praticados pelo mercado, ferindo, assim, o princípio da economicidade.
18. Em adição, a definição do preço de serviços e despesas
e seus componentes é feita de forma genérica, como visto no item “despesas de
viagem”, constante do Processo n. 101/2011, no valor de R$ 540.000,00, sem a
indicação da sua composição de custos, dificultando sobremaneira a definição e
aferição do preço.
19. Neste contexto, considero adequada a proposta de
expedição de recomendação com vistas à elaboração de rotinas de procedimentos
para a estimativa do valor dos contratos. Medida semelhante deve ser adotada
para o achado relacionado aos critérios de aceitabilidade de preços máximos.
20. Conforme apontado pela equipe de auditoria, não foi
prevista limitação de preços unitários ou global nos Pregões Presenciais ns.
02/2010 e 03/2012 e nas Concorrências ns. 01/2010 e 01/2012. Esta situação já fora observada
anteriormente, com, consequente, determinação deste Tribunal para a fixação de
preços máximos no Edital da Concorrência n. 2/2009.
21. Apesar de a determinação ser específica, demonstra a
recorrência dessa falha. Para se evitar a reincidência em futuras licitações,
oportuno determinar à entidade que preveja em seus normativos internos ou
manuais de procedimentos critérios de aceitabilidade de preços máximos nos
procedimentos licitatórios.
22. Outro achado que merece ser destacado refere-se à
ausência de justificativa para a utilização de licitações tipo técnica e preço.
Embora a equipe de auditoria não tenha detectado a ocorrência de prejuízos à
Agência em razão da seleção desse tipo de licitação, a falta de justificativa afronta
ao art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e contratos da Apex-Brasil e
indica planejamento deficiente nos processos de compras e aquisições, visto que
uma escolha inapropriada pode ocasionar seleção de proposta de preço elevada
quando diferenças de técnicas não são substanciais.
23. Por este mesmo motivo, deve-se ter cuidado ao definir a
proporção adotada para os pesos, sendo prudente a demonstração da razoabilidade
dos pesos quando houver preponderância da nota técnica em relação ao preço.
24. Ainda em relação aos contratos do tipo técnica e preço,
verificou-se subjetividade no julgamento técnico dos certames, pela ausência de
critérios para a gradação das notas de cada quesito técnico, em afronta ao
princípio da igualdade e ao art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos da
entidade, fato que deve ser corrigido para as próximas licitações.
25. Quanto às contratações diretas, ao participar de eventos, a Apex-Brasil fundamenta a contratação por
inexigibilidade de licitação apenas pela apresentação de declaração de
exclusividade concedida pela organizadora do evento à empresa contratada, sem
se assegurar da fidedignidade das informações prestadas e de que todos os
serviços contratados estão englobados na exclusividade. Cabe, portanto, recomendar
à Apex-Brasil que adote esses procedimentos de forma a garantir que não haja
fuga ao processo licitatório.
26. No tocante à execução dos
contratos, verificou-se que não há comprovação do acompanhamento e da execução
contratual, pois não constam dos processos documentos como relatórios e fotos,
também foi constatada a falta de emissão de ordem de serviço em um dos
processos analisados. Diante das mencionadas falhas, cabe recomendar ao Serviço
Social que aperfeiçoe os controles de sua gestão para atender ao princípio
constitucional da eficiência.
27. Em relação aos pagamentos,
menciono o Pregão Presencial n. 05/2012, em que os serviços de confecção e
impressão de cartões de visita foram pagos com base em critérios
antieconômicos, pela seleção de lote com valor unitário superior ao que seria
mais indicado. Tendo em vista a baixa materialidade dos valores envolvidos (R$
1.340,00), entendo suficiente a expedição de determinação à Apex-Brasil para
que, ao
contratar serviços cujos preços são influenciados pelo fator de escala, efetue
os pagamentos atendendo ao princípio da economicidade.
28. Em linhas gerais, manifesto, com os devidos ajustes,
minha anuência à proposta de encaminhamento formulada pela unidade instrutiva.
Acrescento que, em vez de dar ciência à Apex-Brasil das falhas apontadas, é de
melhor alvitre encaminhar determinações específicas à entidade, com vistas a
coibir a reincidência das faltas.
29. Finalmente, compete enviar cópia do Acórdão,
acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Presidente do Senado Federal
e ao Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO), bem como à entidade fiscalizada.
Pelo exposto, voto
por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Plenário.
T.C.U.,
Sala das Sessões, em 10 de julho de 2013.
MARCOS BEMQUERER
COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 1785/2013 – TCU – Plenário
1. Processo n.
005.708/2013-3.
2. Grupo: I;
Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado:
Congresso Nacional.
4. Entidade:
Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil.
5. Relator:
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante
do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade
Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico –
SecexDesen.
8. Advogado constituído nos autos:
não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos
este Relatório
de Auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento
Econômico – SecexDesen, na Agência Brasileira de Promoção de Exportações e
Investimentos – Apex-Brasil, com o objetivo de analisar processos licitatórios
e os respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços.
ACORDAM os
Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar
à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil
que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adote as seguintes medidas, informando a
este Tribunal, ao término do referido prazo as providências adotadas:
9.1.1. elabore
e normatize rotinas de procedimentos com vistas à estabelecer critérios de
aceitabilidade de preços máximos aos procedimentos licitatórios, tanto
unitários como globais, no edital e/ou no processo administrativo, em respeito
aos princípios da economicidade, da publicidade e do julgamento objetivo;
9.1.2. promova
a devida alteração no Regulamento de Licitações e de Contratos, aprovado pela
Resolução/Apex-Brasil n. 07/2011, de 25/10/2011, no que concerne ao permissivo
constante do inciso XVIII do art. 9º, para adequá-lo aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da moralidade e da igualdade, ínsitos no
art. 37, caput, e inciso XXI, da
Constituição Federal/1988;
9.2.
determinar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos –
Apex-Brasil que, em futuras licitações:
9.2.1. promova
a adequada pesquisa de preços para o cálculo da estimativa da contratação, de
forma a representar os valores do mercado, em atendimento aos arts. 11, caput, e 13 do Regulamento de
Licitações e Contratos da Apex-Brasil;
9.2.2. apresente
justificativa para a escolha da licitação do tipo técnica e preço, quando for o
caso, em consonância ao disposto no art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações
e Contratos da Apex-Brasil, fundamentando expressamente os fatores de
ponderação de técnica e preço nas contratações em que houver a atribuição de
peso maior ao índice técnico, a fim de evidenciar a razoabilidade da proporção
adotada e demonstrar que não representam privilégio nem proporcionarão o
aumento de preço indevido em decorrência de diferenças técnicas não
substanciais;
9.2.3. no caso
de licitação do tipo técnica e preço, defina, em edital, os critérios para
gradação das notas, pelo escalonamento da pontuação técnica, de forma a
permitir o julgamento objetivo das propostas, conforme previsto no art. 2º do
Regulamento de Licitações e Contratos, e em atenção ao princípio da isonomia,
inserido no art. 5º, caput, da
Constituição Federal;
9.2.4. ao
contratar serviços cujos preços são influenciados pela economia de escala,
efetue os pagamentos atendendo ao princípio da economicidade;
9.3.
recomendar à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos –
Apex-Brasil, que:
9.3.1. elabore
manuais e/ou rotinas de procedimentos com o objetivo de padronizar a estimativa
do valor das licitações e das contratações por dispensa e inexigibilidade, de
forma a obter preços que representem os valores do mercado, atendendo, assim,
ao disposto no art. 11, caput, e o
art. 13 do Regulamento de Licitações e de Contratos – RLC da Apex-Brasil e ao
princípio da economicidade, incluindo-se no escopo do trabalho a necessidade de
detalhamento dos itens de serviços;
9.3.2. ao
contratar com base no inciso I do art. 10 do RLC da entidade, adote medidas no
sentido de requisitar o contrato celebrado entre a organizadora do evento e a
representante exclusiva, bem como verificar quais serviços estão englobados na
exclusividade, a fim de justificar circunstanciada e adequadamente as situações
de inexigibilidade, conforme exigido no art. 11, caput, do RLC/Apex-Brasil;
9.3.3. evidencie
o cumprimento da execução dos serviços nos processos de contratação para a
participação em feiras e eventos, no Brasil e no exterior, por meio de
relatórios, fotos, amostras e/ou demais documentos, a fim de aperfeiçoar os
controles de sua gestão e atender ao princípio constitucional da eficiência;
9.3.4. adote,
na execução dos serviços de publicidade, a prática de emitir solicitações de
serviço à contratada, juntando-as aos processos, a fim de assegurar o controle
e atender ao princípio constitucional da eficiência;
9.4. encaminhar cópia deste
Acórdão, do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e ao
Senador Ataídes Oliveira (PSDB/TO), bem como Agência Brasileira de
Promoção de Exportações e Investimentos – Apex-Brasil, para ciência das
impropriedades detectadas.
10. Ata n° 25/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 10/7/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na
Internet: AC-1785-25/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo,
Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.
(Assinado
Eletronicamente)
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
|
(Assinado
Eletronicamente)
MARCOS BEMQUERER COSTA
|
Presidente
|
Relator
|
Fui presente:
(Assinado
Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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