GRUPO I – CLASSE
V– Plenário
TC 028.129/2012-1.
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidades: Serviço Social da Indústria/Departamento Nacional – Sesi/DN
e Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial/Departamento Nacional – Senai/DN.
Interessado: Senado Federal.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. SESI/DN E SENAI/DN. CUMPRIMENTO DO
ACÓRDÃO N. 3.183/2011 – TCU – PLENÁRIO. FALHAS NO PLANEJAMENTO DAS LICITAÇÕES.
EXISTÊNCIA DE CRITÉRIOS RESTRITIVOS PARA HABILITAÇÃO DE LICITANTES.
FRAGILIDADES NOS PROCEDIMENTOS DE ATESTO E DE FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DO
CONTRATO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA TÉCNICA PARA A PONTUAÇÃO DE QUESITOS NA
LICITAÇÃO DO TIPO TÉCNICA E PREÇO. FALTA DE RATEIO ENTRE AS PARTES CONTRATANTES
DAS DESPESAS INCORRIDAS NA EXECUÇÃO DO OBJETO DA AVENÇA. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA
COMPROVAR A EFETIVAÇÃO DO RATEIO DAS DESPESAS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÃO.
Verificadas impropriedades em
atos fiscalizados, cabe determinar às entidades jurisdicionadas a adoção de
providências necessárias ao exato cumprimento de seus regulamentos e dos
princípios constitucionais aplicáveis à área de licitações e contratos.
RELATÓRIO
Trata-se do Relatório de
Auditoria, referente à fiscalização realizada pela então 5ª Secex nos
Departamentos Nacionais do Serviço Social da Indústria e do Serviço de Nacional
Aprendizagem Industrial, respectivamente Sesi/DN e Senai/DN, no período de 10 a 28/09/2012, com o
propósito de avaliar a regularidade dos processos licitatórios e os respectivos
contratos de aquisição de bens e prestação de serviços.
2. A presente fiscalização foi
determinada pelo Acórdão n. 3.183/2011 – Plenário, em seu subitem 9.2.5, com o
objetivo de atender à Solicitação do Senado Federal, versada no TC n.
028.956/2011-7, que buscou informações sobre as despesas das entidades do
Sistema S, no período de 2008
a 2011, em especial aquelas classificadas nas rubricas
de publicidade, eventos, comunicação social, jornalismo, relações públicas e
marketing. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$
78.668.479,53 e o período abrangido pela fiscalização foi de 1º/01/2009 a
31/5/2012.
3. Conforme consta do subitem 2.2
do Relatório de Auditoria (Peça n. 39), o
Sesi e o Senai são entidades de direito privado criadas pelo Decreto-Lei n.
9.403/1946 e do Decreto-Lei n. 494/1962, respectivamente, ambas para
valorização do trabalhador industrial, porém, com objetivos distintos.
4. Enquanto
a atuação do Sesi está voltada à promoção da qualidade de vida do trabalhador e
de seus dependentes, a do Senai está direcionada à educação profissional e
tecnológica.
5. Tanto
o Sesi quanto o Senai são constituídos por órgãos normativos (Conselho Nacional
e Conselhos Regionais) e por órgãos de administração (Departamento Nacional e
27 Departamentos Regionais).
6. Os
Departamentos Nacionais (DNs) do Sesi e do Senai são órgãos administrativos de
âmbito nacional incumbidos de promover, executivamente, os objetivos
institucionais, segundo os planos e diretrizes adotados pelo Conselho Nacional.
Também compete aos DNs prestarem apoio técnico aos Departamentos Regionais
(DRs).
7. Em
2011, a
receita do Sesi/DN foi de R$ 910 milhões e o quadro de pessoal da entidade
somou 180 funcionários (conforme Relatório de Gestão 2011, pp. 112 e 61). No
mesmo ano, a receita do Senai/DN foi de R$ 652 milhões, com quadro de pessoal
de 149 funcionários (conforme Relatório de Gestão 2011, pp. 97 e 71).
8. A
partir dos dados preliminares encaminhados pelo Sesi/DN e pelo Senai/DN em
atendimento à solicitação constante do item 3.a dos Ofícios 425 e
424/2012-TCU/Secex-5 (SCN - TC 028.956/2011-7), a equipe de auditoria
identificou o volume de despesas de publicidade, eventos e consultorias geridas
nos exercícios de 2010 e 2011, comparando-as com as despesas totais das
entidades nesses exercícios:
Quadro 1 – Quadro
resumo do total de despesas de publicidade, eventos e consultorias nos anos de
2010 e 2011
Despesas
(R$)
|
Sesi/DN
|
Senai/DN
|
||
2010
|
2011
|
2010
|
2011
|
|
1) Publicidade
|
18.160.975,41
|
14.323.654,48
|
9.338.642,21
|
10.032.921,30
|
2) Eventos
|
2.654.673,19
|
2.381.699,49
|
6.701.340,40
|
1.783.117,64
|
3) Consultorias
|
10.656.831,77
|
8.047.455,23
|
7.972.865,31
|
6.381.460,62
|
Soma (1+2+3)
|
31.472.480,37
|
24.752.809,20
|
24.012.847,92
|
18.197.499,56
|
Despesa Total do Exercício
|
688.043.003,48
|
846.913.693,14
|
479.075.297,44
|
519.090.729,45
|
(1) Dados obtidos a partir da resposta aos Ofícios 425 e
424/2012-TCU/Secex-5 (SCN - TC 028.956/2011-7)
9. Registra a equipe
de auditoria que, em razão da natureza pública dos serviços que prestam e da natureza
tributária das contribuições compulsórias que integram suas receitas, os
serviços sociais autônomos devem observância aos princípios constitucionais
afetos à Administração Pública, ainda que não integrem a estrutura estatal.
10. Por
consequência, as entidades do Sistema S se sujeitam ao sistema de controle da
Administração Pública, bem como têm obrigação de prestar contas da aplicação
dos recursos públicos que recebem (art. 70, parágrafo único, da Constituição
Federal).
11. Tendo
em vista tratar-se de serviço social autônomo, as entidades não estão obrigadas
ao estrito cumprimento da Lei n. 8.666/1993. Assim, esta auditoria teve por
objetivo analisar a conformidade das aquisições de bens e contratações de
serviços do Sesi/DN e do Senai/DN com seus regulamentos próprios (Regulamento
de Licitações e Contratos das duas entidades, além de outros possíveis
normativos próprios) e, essencialmente, com os princípios constitucionais
afetos à Administração Pública, bem como a jurisprudência desta Corte de
Contas.
12. Na
sequência, transcrevo excertos do Relatório da Auditoria, em que consta a
descrição dos achados resultantes da presente fiscalização, com a respectiva
análise e proposta de encaminhamento da equipe (Peça n. 39):
3.1 -
Fragilidades no planejamento das contratações
3.1.1
- Situação encontrada:
Foram verificadas
fragilidades no planejamento da contratação em sete dos oito processos
analisados. Essas fragilidades decorreram especialmente dos seguintes aspectos:
a)
ausência ou fragilidade de estudos técnicos
preliminares que estabeleçam o diagnóstico situacional e a necessidade;
b)
ausência ou fragilidade de orçamento detalhado com
a composição dos custos unitários e falta de transparência na demonstração da
compatibilidade do preço contratado com os preços de mercado;
c)
insuficiência da definição do objeto contratado;
d) falhas na previsão
de vinculação dos pagamentos à entrega dos produtos.
Estão detalhados a
seguir os processos em que essas situações foram encontradas.
Ausência/fragilidades
dos estudos preliminares, do orçamento e da demonstração de compatibilidade do
preço contratado com os preços e mercado
Em três processos
analisados, cujo objeto era a contratação conjunta de serviços de consultoria
(processos 10.491/2009, 11.014/2011 e 15.668/2011), o único parâmetro utilizado
para estimativa de preços foi a Pesquisa de Honorários e Tendências da
Consultoria no Brasil, realizada pelo Instituto Brasileiro dos Consultores de
Organização (IBCO). Esta pesquisa traz o valor da hora trabalhada de
consultores, bem como o valor médio pago por dia. Nos três casos, utilizou-se apenas o valor médio do
consultor sênior prestando serviços fora da cidade de residência,
desconsiderando a real composição da equipe a ser contratada, na medida em que
os valores contratados tiveram como base o maior valor constante da pesquisa,
apesar de a equipe ser composta por profissionais com estimativa de honorários
menores.
No Processo 10.491/2009 (concorrência para
contratação de serviços de consultoria de empresa especializada na implantação
de modelo de custeio baseado em atividades), estimou-se uma necessidade de
49.728 horas de consultoria, considerando dois consultores juniores, dois
seniores, dois plenos, quatro especialistas, dois gerentes seniores e dois
sócios diretores, esses últimos em dedicação parcial. Considerou-se um valor
médio estimado de R$ 250,00 para a hora de consultoria, resultando em um
montante de R$ 12.432.000,00, que foi arredondado para R$ 12.000.000,00 para
fins de estimativa da contratação. O valor da hora de consultoria corresponde
ao maior valor constante da pesquisa realizada pelo IBCO, relativo aos
consultores seniores, apesar de a equipe prevista estar composta também de
outros perfis profissionais com menor experiência (evidência 2, p. 4, 8 e
114-115).
No Processo 11.014/2011 (contratação por
inexigibilidade de consultoria especializada para reprojeto de processos), o
documento que justifica o valor da contratação afirma que o valor comparativo
da pesquisa IBCO para o consultor sênior prestando serviço fora da cidade em
que reside é de R$ 2.120,00 por dia, sem as despesas de viagem. Partindo de um
valor total da contratação de R$ 1.950.820,00, que considera seis
consultores trabalhando durante oito meses, o parecer técnico afirma que a
diária proposta pela contratada seria de R$ 1.319,13, sem as despesas de
viagem, estando compatível com o preço de mercado. No entanto, não consta do
processo a memória de cálculo desse valor diário proposto (evidência 6, p.
6-7).
Nesse processo, a
Diretoria Jurídica das entidades recomendou que a área demandante se
certificasse de que os valores usados como referência representavam a realidade
do mercado, além de indicar a necessidade de inserir no processo planilha com
orçamento detalhado expressando a composição de todos os seus custos unitários,
já que a proposta inicialmente encaminhada pela empresa continha apenas o preço
fechado (evidência 6, p. 11, itens 14 e 18).
No entanto,
observa-se que a proposta final apresentada pela contratada não foi
suficientemente detalhada. Ela prevê a alocação de seis consultores, sendo dois
consultores analistas, dois consultores plenos e dois consultores líderes,
durante oito meses. Estão previstos, também, gastos com viagens. Todavia, não
há detalhamento do número de horas estimado de dedicação de cada consultor ao projeto,
nem as despesas de viagem, o que dificulta a avaliação da razoabilidade dos
preços propostos (evidência 6 p. 14).
O Processo 15.568/2011 (contratação por
inexigibilidade de consultoria para reposicionamento estratégico do Sistema
Indústria 2011-2015) teve seu valor estimado em R$ 1.600.000,00. Esse
valor baseou-se em uma estimativa de 5.000 horas de consultoria, considerando
diversos perfis profissionais (consultores seniores, plenos, juniores,
assistentes, especialistas e analistas de TI, além de diretor e gerente do
projeto), sendo que o valor médio da consultoria proposto seria de
R$ 2.560,00 por dia. Com base na pesquisa do IBCO, que estabelece em
R$ 2.120,00 o valor diário de um consultor sênior fora de sua residência,
sem despesas de viagem, o parecer opina pela compatibilidade do valor com
aqueles praticados pelo mercado, apesar de o preço diário por consultor
proposto ser superior ao valor de referência em cerca de 20%. Não há
detalhamento de eventuais despesas de viagem (evidência 8, p. 2, 34-36).
Verifica-se, nos
três processos, que o parâmetro utilizado para comparação é sempre o maior
valor, que corresponde ao consultor sênior, apesar de as equipes estarem
compostas também de profissionais com menor experiência. Não constam dos
processos orçamentos suficientemente detalhados com a composição dos custos
unitários.
Também foram
observadas fragilidades na documentação que demonstra a compatibilidade dos
preços contratados com os praticados pelo mercado em processos de contratação
de fornecedores para a Olimpíada do Conhecimento 2010.
A Olimpíada do
Conhecimento constitui evento de grande porte realizado pelo Senai a cada dois
anos. Em 2010, o evento foi realizado na cidade do Rio de Janeiro, juntamente
com uma competição internacional, a America Skills. Relativamente a esse
evento, foram analisados os processos de contratação do espaço físico (Processo
7.146/2009 - locação do Riocentro), de alimentação (Processo 1.962/2010) e de
montagem de stands e locação de equipamentos (Processo 14.806/2009).
No Processo 1.962/2010, que teve por
objeto a contratação de empresa para fornecimento de alimentação para o evento,
compreendendo almoço, lanche e jantar, a justificativa para contratação afirma
que os valores propostos são inferiores aos praticados no mercado. No entanto,
não constam evidências dessa afirmação no processo. Ressalte-se que a empresa
foi contratada por inexigibilidade, tendo em vista ser a única credenciada pelo
Riocentro para fornecimento de alimentação. O art. 11 do RLC dispõe que as situações
de inexigibilidade serão circunstanciadamente justificadas pelo órgão
responsável, inclusive quanto ao preço, o que pressupõe a juntada de documentos
ao processo que demonstrem ser o preço compatível com o mercado. O entendimento
do TCU é de que, nesses casos, devem ser juntados ao processo documentos que
evidenciem ser o preço contratado compatível com aquele praticado pela empresa
em contratos anteriores (Acórdão 2.611/2007-TCU-Plenário, itens 45, 47-49 do
Relatório) (evidência 4, p. 2, 22, 23-24).
Na contratação de
empresa especializada em arquitetura promocional (Processo 14.806/2009), também não constam dos autos orçamentos
preliminares. Segundo a área técnica, a justificativa para o preço, estimado em
R$ 11.600.000,00, está baseada nos custos reais experimentados na edição
anterior da Olimpíada do Conhecimento, acrescido de atualização monetária,
aumento das tabelas dos fornecedores, aumento de novos ambientes funcionais e
expectativa de novas unidades expositivas. Não consta dos autos memória de cálculo
detalhada desse valor (evidência 3, p. 5).
Ressalte-se que
uma das justificativas para a escolha do Riocentro como local de realização do
evento foi o fato de que não haveria necessidade de se investirem recursos para
se criarem ambientes, seja de infra ou de superestrutura, na mesma proporção do
ocorrido em eventos anteriores. Assim, seria de se esperar que os gastos com a
contratação de serviços de arquitetura promocional fossem reduzidos (evidência
1, p. 3 e 5, itens 2.1 e 4.3).
Pela natureza da contratação,
o mais recomendável seria que o valor fosse estimado com base no levantamento
das necessidades da contratante para a realização do evento. Essas necessidades
constam de forma detalhada do processo e do edital, na forma de um caderno de
especificações. No entanto, a entidade não se baseou nesse levantamento para
estimar o valor da contratação, nem produziu um orçamento detalhado com a
composição dos custos unitários.
Em que pese ser
exigida dos licitantes a apresentação de uma planilha referencial de preços
unitários, a entidade não realizou pesquisas de preços para cada um dos itens.
O critério de julgamento de preços foi o de "preço global", não tendo
sido estabelecidos critérios de aceitabilidade de preços máximos. Essa planilha
tampouco evidencia os quantitativos totais de cada item a ser fornecido
(evidência 3, p. 20, 30-35, Anexo IV ao Edital).
A ausência de
critérios de aceitabilidade de preços unitários, aliada à falta de uma
estimativa do valor total da contratação com base nas reais necessidades dos
contratantes, fragiliza a análise da economicidade da contratação. Um exemplo
disso são diferenças substanciais observadas nos preços de alguns itens,
conforme demonstrado no quadro seguinte. Além disso, como não constam da
planilha do Anexo IV ao Edital os quantitativos de cada item, o somatório dos
preços unitários correspondem a apenas cerca de 0,6% do valor total proposto
pelos licitantes, prejudicando a transparência da composição de custos da
contratação.
Quadro 2 - Preços propostos para alguns
itens na Concorrência 24/2009
Octaplan
|
CBM
|
||
Item
/ unidade
|
Valor unidade
|
Valor unidade
|
Variação
percentual
|
Cafeteira UM
|
70,00
|
1.100,00
|
1471,43%
|
Suporte para TV UN
|
200,00
|
900,00
|
350,00%
|
Mesa Oval para 8 lugares UN
|
190,00
|
570,00
|
200,00%
|
Armário tipo criado mudo UM
|
150,00
|
380,00
|
153,33%
|
Balcão de atendimento UN
|
550,00
|
1.300,00
|
136,36%
|
Estruturas especiais UN
|
250,00
|
500,00
|
100,00%
|
Mesa executiva UM
|
300,00
|
600,00
|
100,00%
|
Scanner UM
|
200,00
|
70,00
|
-65,00%
|
Assento bacia plástico UN
|
500,00
|
190,00
|
-62,00%
|
Puff pequeno UN
|
160,00
|
70,00
|
-56,25%
|
Puff grande UN
|
190,00
|
85,00
|
-55,26%
|
Cuba retangular de aço inox UM
|
1.500,00
|
750,00
|
-50,00%
|
Fonte: Evidência
3, p. 67-71 e 73-76.
O orçamento prévio
é de fundamental importância para assegurar que os preços contratados sejam
compatíveis com os de mercado. Sem uma elaboração criteriosa do orçamento, e
sem a previsão de critérios de aceitabilidade dos preços unitários, quando for
o caso, compromete-se a avaliação da compatibilidade dos preços contratados com
aqueles de mercado, além de abrir-se a possibilidade para "jogos de
planilha" na eventualidade de celebração de aditivos contratuais com
alterações nos quantitativos a serem fornecidos (Acórdão 2.555/2009-TCU-Plenário).
Insuficiência na
definição do objeto contratado e falhas na estimativa do valor total da
contratação
No Processo 1.962/2010 (contratação por
inexigibilidade de empresa para fornecimento de alimentação), além da
fragilidade da documentação acostada aos autos para comprovar a compatibilidade
com os preços de mercado, observaram-se problemas na definição do objeto
contratado.
O contrato foi
inicialmente firmado no valor de R$ 789.616,28, considerando o levantamento de
necessidades feito pela área técnica e a proposta apresentada pela contratada.
Essa proposta detalhava o número de refeições a serem fornecidas, bem como o
cardápio do almoço e do jantar. No entanto, não houve detalhamento do cardápio
relativo aos lanches e bebidas a serem fornecidas, nem dos itens relativos a
"serviços de sala" e "equipamentos Café Senai" (evidência
4, p. 26, 28-47, 49-53).
Contudo, já
iniciada a execução, a área técnica constatou a necessidade de promover aditivo
ao contrato, no valor de R$ 800.000,00, mais do que dobrando o valor inicial.
Esse acréscimo seria decorrente de uma série de fatores (evidência 4, p.
54-55):
a) o contrato
inicial não considerou a necessidade total do evento, pois havia a expectativa
de obtenção de patrocínio, o que não ocorreu;
b) o cardápio
inicialmente contratado para o almoço e o jantar deveria ser revisto, com a
inclusão de novas opções, acarretando a alteração do valor unitário
inicialmente contratado;
c) houve a
necessidade de rever o conteúdo do lanche, o que também elevou seu custo;
d) a confirmação
de presença da Presidência da República e de outras autoridades ao "almoço
VIP" também exigia a elaboração de cardápio especial, aumentando o valor
inicialmente previsto.
Cumpre destacar
que não consta do processo uma memória de cálculo detalhada dessas alterações,
demonstrando o impacto de cada uma no orçamento final. A exemplo do ocorrido na
contratação inicial, não são juntados ao processo orçamentos para demonstrar a
compatibilidade dos novos preços com o mercado ou com o praticado pela empresa
em outros contratos similares.
Além disso, apesar
de o documento que solicita a alteração contratual afirmar que a contratação
inicial não considerou a necessidade total do evento, essa assertiva não ficou
devidamente documentada. O documento que detalhou os quantitativos na
contratação inicial não mencionava tratar-se de previsão parcial das
necessidades. Além disso, ele não foi atualizado por ocasião da celebração do
aditivo. Faltou, portanto, transparência no que tange à efetiva necessidade a
ser atendida (evidência 4, p. 26 e 54-55).
Quanto ao lanche,
há que se mencionar que não consta do processo de contratação inicial qual
seria seu conteúdo. Tampouco são mencionadas, no documento que solicita a
alteração, quais mudanças seriam feitas. Assim, como não está claro no processo
o que foi inicialmente contratado, não há como se avaliar a razoabilidade da
alteração de valores ocorrida por meio do 1º aditivo.
Também no Processo 7.146/2009 (relativo à
contratação por inexigibilidade do Riocentro), os valores pagos à contratada
foram bastante superiores ao valor previsto no contrato inicial.
O valor inicial do
contrato foi estabelecido em R$ 2.255.008,08. No entanto, o valor final pago ao
contratado alcançou R$ 4.354.125,12. Essa diferença decorreu da assinatura de
um aditivo, que aumentou o prazo de locação do espaço, alterando o valor do
contrato para R$ 2.805.008,00, e do pagamento de parte variável do contrato, no
valor de R$ 1.549.117,12, relativa, em sua maioria, a consumo de energia
(evidência 1, p. 40; evidência 12, p. 30; evidência 9, p. 3).
O preço inicial
contratado abrange apenas a locação do espaço e a climatização. As despesas
adicionais estão tratadas no item 5 do Termo de Cessão de Uso firmado. Elas se
referem, principalmente, ao consumo de energia extraída das canaletas ou
tomadas do Riocentro, instalação e consumo de pontos hidráulicos, e pontos de
ar comprimido, para os quais são estabelecidos os valores unitários. O valor
total a ser pago depende do volume utilizado pelo contratante. Todavia, não constam
do processo estimativas dos quantitativos a serem utilizados. Ainda que os
quantitativos planejados pudessem sofrer alterações no decorrer da execução,
para a completa definição do objeto seria desejável uma estimativa preliminar,
tanto para que a entidade pudesse dimensionar de forma mais precisa os gastos
com a contratação, quanto para fornecer parâmetros para a execução e
fiscalização do contrato (evidência 1, p. 17 e 40; evidência 12, p. 30;
evidência 9, p. 3).
Observa-se, assim,
que não foi realizada, nos dois processos analisados, uma estimativa
consistente do valor total que o contrato deveria alcançar.
Também no Processo 15.346/2011 (contratação
conjunta de agência de turismo para a prestação de serviços de fornecimento de
passagens aéreas e serviços correlatos) foram identificadas fragilidades na
estimativa do valor total da contratação.
Na solicitação
inicial, estimou-se um valor de R$ 13.196.220,00 para a contratação, para um
período de doze meses. No entanto, no Anexo I ao Edital, que traz o Termo de
Referência da contratação, consta o valor estimado de R$ 18.000.000,00, o que
representa um acréscimo de quase 40%. Nem para a estimativa inicial, nem para o
valor que constou do Termo de Referência, está devidamente demonstrado nos
autos como as estimativas foram realizadas, o que prejudica a transparência do
processo (evidência 7, p. 5 e 24).
Falta de
vinculação dos pagamentos à entrega de produtos
Observou-se,
também, em alguns processos, falta de correspondência entre os pagamentos
previstos e a efetiva entrega de produtos pelo contratado.
No Processo 11.014/2011, relativo ao
reprojeto de processos, a proposta da contratada prevê quatro etapas para o
desenvolvimento dos trabalhos, ao longo de oito meses, sendo que o pagamento
seria realizado em oito parcelas mensais. A não ser pelo primeiro pagamento,
que estava vinculado à entrega do Cronograma Detalhado do Projeto e da
Priorização dos Processos a serem reprojetados, não são evidenciados os
produtos que seriam entregues para que a contratada fizesse jus a cada
pagamento (evidência 6, p. 24-27, 30 e 36-44).
Mesmo para o
primeiro pagamento, não ficou demonstrado, no processo, que o esforço
empreendido pelo contratado para entrega do produto guarda correspondência
direta com o valor pago. De acordo com o cronograma de atividades elaborado,
essa primeira etapa consumiu dez dias, de um total de 161 (6,2%). No entanto, o
valor pago por essa etapa foi de R$ 320.310,00, o que correspondeu a 16,4% do
valor total do contrato (evidência 6, p. 58-72).
Modificação com
objetivo de correlacionar os pagamentos às entregas foi submetida à Diretoria
Jurídica das entidades em 3/11/2011 (o contrato inicial foi firmado em
14/7/2011). O cronograma submetido ao jurídico previa, para a fase de
elaboração do cronograma e priorização dos processos, o valor de R$ 99.650,00,
bem inferior, portanto, ao constante do contrato inicial. Todavia, como a
alteração contratual só ocorreu em janeiro de 2012, o valor relativo à primeira
parcela já havia sido pago. Assim, o aditivo assinado refletiu os valores já
pagos, fazendo os ajustes a partir da quinta parcela (evidência 6, p. 44; 47;
52-56).
No Processo 15.568/2011 (contratação por
inexigibilidade de consultoria para reposicionamento estratégico do Sistema
Indústria), também houve fragilidades na vinculação dos pagamentos aos produtos
entregues.
O contrato,
firmado em setembro de 2011, divide o trabalho em três partes: atividades
preparatórias, gestão tático-operacional e gestão político-estratégia. Cada uma
dessas partes, por sua vez, está subdividida em atividades mais específicas,
algumas das quais a serem realizadas de forma simultânea, totalizando dezessete
atividades (Cláusula Primeira - evidência 8, p. 12 e 39-40).
A cláusula 4.2
prevê seis pagamentos, sendo cinco vinculados à conclusão de apenas cinco das
dezessete atividades específicas previstas para a execução dos trabalhos, e a
última vinculada à conclusão do projeto. Observa-se, portanto, que o cronograma
de pagamentos não considera cada uma das atividades a serem realizadas, não
guardando, portanto, uma proporcionalidade com as atividades a serem
desempenhadas (evidência 8, p. 39-41).
Análise
De acordo com o
art. 2º do RLC, o objetivo da licitação é selecionar a proposta mais vantajosa
para a entidade, devendo ser processada em estrita conformidade com uma série
de princípios, dentre os quais se destacam a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade, a igualdade e a publicidade. Em seu art. 13, o RLC estabelece que
"o procedimento da licitação será iniciado com a solicitação formal da
contratação, na qual serão definidos o objeto, a estimativa de seu valor e os
recursos para atender à despesa (...)".
Assim, é condição
para a realização de uma licitação que o seu objeto esteja adequadamente
especificado, contendo todos os quantitativos de serviço e fornecimentos
necessários à sua execução, em planilha orçamentária de custos que permita a
comparação das propostas apresentadas pelos licitantes em igualdade de
condições (voto condutor do Acórdão 2012/2007-TCU-Plenário, item 62), o que não
ocorreu de forma satisfatória nos processos analisados.
Além da completa
definição do objeto, o orçamento prévio é de fundamental importância para
assegurar que os preços contratados sejam compatíveis com os de mercado. É
nesse sentido o teor do voto que fundamentou o Acórdão 2.555/2009-TCU-Plenário:
9. (...) Dispõe o
art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, que as compras, sempre que possível,
deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
administração pública. Determina, ainda, o art. 43, inciso IV, dessa lei, que
os preços da proposta vencedora deverão estar de acordo com aqueles praticados
pelo mercado.
10. Desse modo,
antes da realização de qualquer procedimento licitatório o administrador deverá
realizar pesquisa de preço no âmbito da administração pública, direta e
indireta, e também junto a fornecedores do bem objeto da licitação, com a
finalidade de elaborar orçamento, o qual será utilizado para se definir a
modalidade de licitação, bem como proceder à necessária adequação orçamentária
da despesa, consoante dispõem os arts. 14 e 15, inciso V, da Lei nº 8.666/93.
Além disso, aludido orçamento constitui instrumento essencial e obrigatório
para que a comissão permanente de licitação, pregoeiro e a autoridade superior
que homologa o procedimento licitatório, nos termos do art. 43 dessa lei,
verifiquem a pertinência dos preços contratados com aqueles praticados pelo
mercado.
Mesmo não estando
sujeita à observância da Lei 8.666/93, essa deve servir de parâmetro para que
as entidades do Sistema "S" elaborem seu regulamento. Os dispositivos
mencionados no acórdão precedente visam a assegurar a observância de princípios
importantes, como a transparência, a economicidade, a vinculação ao instrumento
convocatório e o julgamento objetivo. O orçamento detalhado deve expressar com
razoável precisão os valores de mercado e a composição de todos os seus custos
unitários, sendo peça fundamental para a contratação pelo preço justo e
vantajoso (Acórdão 1.456/2008-TCU-Plenário, item 9.3.3).
A jurisprudência
desta Corte também está firmada no sentido de que o estabelecimento dos
critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços
máximos, é um poder-dever do gestor e não uma mera faculdade conferida pela
lei, mesmo nas licitações por preço global. O objetivo é não admitir "que
a planilha de preços e serviços apresente, em um ou mais itens, valores
destituídos de razoabilidade, que podem possibilitar ganhos extraordinários ao
particular, no futuro, mediante alterações artificiosas do contrato"
(Acórdão 2.555/2009-TCU-Plenário; Acórdão 1.948/2011-TCU-Plenário).
Para assegurar a
efetividade dos orçamentos prévios realizados, é importante que a pesquisa de
preços seja tão ampla quanto possível, incluindo consultas a diversas fontes de
informação, como valores adjudicados em licitações de órgãos públicos e
contratações realizadas por corporações privadas em condições semelhantes
àquelas da Administração Pública, além das cotações com empresas do ramo,
baseando-se, portanto, em uma "cesta de preços aceitáveis". Esse é o
entendimento expresso pelo Acórdão 2.170/2007 - TCU - Plenário, que, apesar de
referir-se a contratações na área de tecnologia da informação, pode ser
aplicado às demais áreas, já que trata de assunto inerente a processos
licitatórios em geral.
Mesmo nos casos de
dispensas e inexigibilidades, é necessária a justificativa do preço em
atendimento ao art. 11 do RLC. Esse foi o entendimento do Acórdão
3.481/2009-TCU-2ª Câmara, que determinou a entidade do Sistema S que, mesmo
nesses casos, apresentasse justificativa de preço, fundada em planilhas em que
constem a composição de todos os custos unitários de serviços e materiais, com
a presença de levantamento de preços entre as diversas empresas do ramo, como
parte integrante dos processos, com vistas a obter a proposta mais vantajosa
para a Administração. Portanto, para garantir a transparência da fase interna
da contratação, é necessário que as pesquisas realizadas estejam devidamente
documentadas no processo.
Da mesma forma, é
de fundamental importância que haja compatibilidade e proporcionalidade entre a
execução dos serviços e os respectivos pagamentos. Essa prática visa a
possibilitar a correta liquidação da despesa e a resguardar a Administração em
casos de descumprimento parcial do contrato, evitando que situações de
pagamento anterior à prestação dos serviços ocasionem prejuízos às entidades.
Esse aspecto foi abordado pelo Acórdão 3.319/2010-TCU-1ª Câmara, que alertou o
Sesc/SP sobre a necessidade de vincular:
‘as parcelas
de obras/serviços/fornecimento aos efetivos pagamentos a serem promovidos,
permitindo a adequada fiscalização da execução contratual e liquidação da
despesa, nos termos do art. 62 da Lei 4.320, de 1964, e posterior pagamento’.
3.1.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo de inexigibilidade 15.568/2011 –
Contratação dos serviços de consultoria para Reposicionamento Estratégico do
Sistema Indústria 2011-2015.
Processo de inexigibilidade 1.962/2010 –
Contratação de empresa para fornecimento de alimentação para o evento Olimpíada
do Conhecimento e WorldSkills Americas.
Processo de inexigibilidade 7.146/2009 –
Contratação do Centro de Convenções / Riocentro para a Olimpíada do
Conhecimento 2010.
Processo de inexigibilidade 11.014/2011 –
Consultoria especializada para serviços de consultoria para reorganizar e
reprojetar 20 processos da Diretoria de Serviços Corporativos (DSC).
Processo licitatório 15.346/2011 –
Contratação de agência de turismo para a prestação de serviços de fornecimento
de passagens aéreas e outros serviços correlatos
Processo licitatório 14.806/2009 –
Contratação de empresa especializada em arquitetura promocional para
desenvolver, produzir, montar, desmontar e efetuar a manutenção dos ambientes
que compõem o Evento Nacional de Educação Profissional do Senai.
Processo licitatório 10.491/2009 –
Contratação de serviços de consultoria de empresa especializada na implantação
de modelo de custeio baseado em atividades (ABC) em grandes organizações.
3.1.3
- Causas da ocorrência do achado:
Deficiências nos procedimentos internos
relativos ao planejamento das contratações.
Insuficiência dos normativos para disciplinar adequadamente os requisitos
mínimos a serem observados no planejamento das contratações.
3.1.4
- Efeitos/Consequências do achado:
Aquisições ou contratações de equipamentos
por preços maiores que o de mercado (efeito potencial).
Aquisições ou contratações que não atendem à
necessidade do órgão (efeito potencial)
Prejuízos gerados por aquisição ou
contratação sem escolha da proposta mais vantajosa (efeito potencial).
3.1.5
- Critérios:
Acórdãos ns. 2.012/2007, 2.170/2007,
1.456/2008, 2.555/2009, 1.948/2011, todos do Plenário/TCU.
Acórdão 3.319/2010 – 1ª Câmara, Acórdão n.
3.481/2009 – 2ª Câmara.
Regulamento/Sesi/Senai n. 1/2006, art. 2º;
art. 13.
3.1.6
- Evidências:
Evidência 07 - Processo 15.346/2011 -
Contratada: Miranda Turismo.
Evidência 08 - Processo 15.568/2011 -
Contratada: Macroplan.
Evidência 02 - Processo 10.491/2009 -
Contratada: KPMG.
Evidência 12 - Respostas ao Ofício de
Requisição 6-896/2012-Secex-5.
Evidência 06 - Processo 11.014/2011 -
Contratada: INDG.
Evidência 04 - Processo 1.962/2010 -
Contratada: Top Gourmet.
Evidência 01 - Processo 7.146/2009 -
Contratada: GL Events.
Evidência 09 - Resposta ao Ofício de
Requisição 1.
Evidência 10 - Respostas ao Ofício de
Requisição 4-896/2012-Secex-5.
Evidência 11 - Respostas ao Ofício de
Requisição 5-896/2012-Secex-5 -
Evdiência 11 - Respostas ao Ofício de Requisição 5-896/2012-Secex-5.
Evidência 17 - Respostas ao Ofício de
Requisição 8-896/2012-Secex-5 (itens a1, a2, a3 e b1).
Evidência 03 - Processo 14.806/2009 -
Contratada: Octaplan.
3.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:
Questionado sobre a utilização do valor médio estimado de R$ 250,00 para
a hora de consultoria no Processo
10.491/2009 (concorrência para contratação de serviços de consultoria de
empresa especializada na implantação de modelo de custeio baseado em
atividades), o gestor informou que foram utilizados os preços médios praticados
no mercado, segundo a Pesquisa de Honorários e Tendências da Consultoria no
Brasil, realizada pelo IBCO (evidência 10, p. 39-40).
No que diz respeito à metodologia utilizada para estimar o valor da
contratação no Processo 15.346/2011
(contratação conjunta de agência de turismo para a prestação de serviços de
fornecimento de passagens aéreas e serviços correlatos), as entidades
informaram que a estimativa inicial de R$ 13.500.000,00 foi estabelecida com
base nos gastos com passagens nos anos de 2009 e 2010, sendo o valor desse
último ano acrescido de 34% em razão da expectativa de crescimento da demanda
decorrente de novas ações programadas para a vigência do contrato, como, por
exemplo, a World Skills Internacional (Londres), a Olimpíada do Conhecimento e
os Jogos Nacionais do Sesi. A esse valor, foram somados R$ 4.500.000,00,
referente aos serviços de locação de espaços e serviço para realização de
eventos, cuja estimativa foi realizada por meio de consulta ao mercado mediante
contatos telefônicos (evidência 11, p. 54-56).
Quanto ao Processo 7.146/2009
(locação do Riocentro), foram apresentadas as plantas dos locais de competição,
com os respectivos pontos de energia, água e ar comprimido (evidência 12, p.
12).
Como já relatado, o Processo
1.962/2010 (contratação por inexigibilidade de empresa para fornecimento de
alimentação) foi objeto de aditivo no valor de R$ 800.000,00, mais do que
dobrando o valor inicial da contratação. Consta da Cláusula Primeira do 1º
Aditivo informação de que esse valor estaria detalhado em planilhas
demonstrativas aprovadas pela contratante (evidência 4, p. 56). Como esse
detalhamento não constava do processo de contratação, solicitou-se sua
apresentação. Em resposta, o Senai encaminhou os documentos que constam da
evidência 12 (p. 12 e 33-41).
Ainda com relação a esse processo, o Senai informou que, para a
verificação da compatibilidade dos preços com o mercado, foram feitas consultas
telefônicas aos restaurantes nas imediações da realização do evento, indicando
preços médios superiores aos contratados, mesmo após o aditivo. Argumenta ainda
que inexistem, naquelas imediações, estrutura de alimentação suficiente para
suportar a demanda do evento (evidência 12, p. 45-46).
Quanto à metodologia adotada para estimativa do valor da contratação de
empresa de arquitetura promocional (Processo
14.806/2009), o Senai esclareceu que o evento realizado em 2010 teve porte
maior que o realizado em 2008, inclusive com a realização da WorldSkills
Américas. Informou que, diante da impossibilidade de chegar “a uma estimativa
de custo ao nível de detalhes de cada um dos acréscimos demandados para o
planejamento da estrutura total do evento”, optou-se por utilizar um índice
oficial de atualização monetária, para refletir o acréscimo global dos preços
na economia do país (evidência 17, p. 2).
No que diz respeito à ausência de critérios de aceitabilidade de preços
unitários nessa contratação, a entidade informou que o parâmetro para seleção
da empresa vencedora foi o preço global, e que a planilha de preços apresentada
pelos licitantes tinha apenas a finalidade de embasar, se necessário, a
contratação de serviços adicionais (evidência 17, p. 3).
3.1.8 - Conclusão da equipe:
Diante dos fatos relatados, observam-se falhas das duas entidades no
planejamento de seus processos de contratação.
Para garantir a observância dos arts. 2º e 13 do RLC, são necessários
aprimoramentos nos procedimentos internos com vistas a garantir que o objeto
seja adequadamente especificado, contendo todos os quantitativos de serviços e
fornecimentos necessários à sua execução. Além disso, o orçamento deve
expressar com razoável precisão os valores de mercado e a composição de todos
os seus custos unitários, estabelecendo critérios de aceitabilidade de preços
unitários, sendo fundamental para demonstrar a contratação por preço justo e
vantajoso. Para alcançar esse objetivo, é importante que as pesquisas de preço
sejam tão amplas quanto possível, estando evidenciadas nos processos de
contratação, para garantir a necessária transparência.
Também nos casos de inexigibilidade é necessária a demonstração de
compatibilidade com os preços de mercado, nos termos do art. 11 do RLC, o que
pressupõe a juntada de documentos ao processo que demonstrem ser o preço
compatível com o mercado, como contratos anteriores firmados pela contratada.
Outro ponto a ser aprimorado é a compatibilização e proporcionalidade
entre a execução dos serviços e os respectivos pagamentos, de forma a
possibilitar a fiscalização do contrato e a correta liquidação de despesa, nos
termos do art. 62 da Lei 4.320/1964, além de resguardar as entidades em casos
de descumprimento parcial do contrato.
Ressalte-se que os esclarecimentos dos gestores não elidem as falhas
identificadas.
No caso do Processo 10.491/2009
(concorrência para contratação de serviços de consultoria de empresa
especializada na implantação de modelo de custeio baseado em atividades), os
esclarecimentos não justificaram a utilização apenas do valor relativo ao
consultor sênior, quando a equipe era constituída também por profissionais
menos experientes.
Quanto ao Processo 15.346/2011
(contratação conjunta de agência de turismo para a prestação de serviços de
fornecimento de passagens aéreas e serviços correlatos), apesar de alegarem a
programação de novas ações na vigência do contrato, não foi apresentada memória
de cálculo evidenciando os critérios para chegar ao aumento de demanda
esperado. Além disso, não ficaram evidenciadas as pesquisas realizadas para
estimar os serviços relacionados a eventos, que se referem, em sua maioria, a eventos
realizados em estruturas hoteleiras. Ressalte-se que o contrato anterior,
também firmado com a empresa Miranda Turismo e Representações Ltda, esteve
vigente entre 17/10/2006 e 17/10/2011, sendo o valor anual de R$ 8.000.000,00
(evidência 11, p. 56-57). Observa-se, portanto, que a nova contratação importou
um aumento de 125% no recurso anual destinado a esses serviços.
Relativamente ao Processo
7.146/2009 (locação do Riocentro), as plantas apresentadas pela entidade
evidenciam que houve projeto para estimar as necessidades de energia, água e ar
comprimido para a realização da Olimpíada do Conhecimento. No entanto, não há,
nos documentos apresentados, a totalização desses pontos, o que inviabilizou a
verificação de sua consistência com o quantitativo efetivamente executado. Para
maior transparência do processo, para melhor estimativa do valor total do
ajuste, e para possibilitar maior efetividade na fiscalização do contrato,
seria necessário que a consolidação dessas informações constasse dos autos de contratação.
No que tange ao Processo
1.962/2010 (contratação por inexigibilidade de empresa para fornecimento de
alimentação), os documentos apresentados como o detalhamento mencionado no
aditivo assinado em 10/3/2010 constituem, na verdade, os demonstrativos dos
serviços executados, provavelmente apresentados para fins de pagamento. Não
ficaram, portanto, documentadas, de forma detalhada, as alterações promovidas
no contrato. Além disso, como verificado em outras contratações, as pesquisas
para verificação da razoabilidade dos preços restringiram-se a consultas
telefônicas, não ficando evidenciadas no processo. Como já mencionado, nos
casos de inexigibilidade, é recomendável que sejam inseridos nos processos
contratos anteriores que demonstrem a compatibilidade dos preços acordados com
aqueles normalmente praticados pela contratada.
Quanto ao Processo 14.806/2009
(montagem de stands e fornecimento de equipamentos), não cabem as alegações de
que não era possível estimar o valor da contratação a partir das necessidades
para o evento. Consta como Anexo 1 ao Edital um caderno de especificações que
contém todas as necessidades a serem atendidas. A partir da identificação dos
itens necessários e seus quantitativos, seria possível que a entidade
realizasse pesquisa de mercado para cada um dos itens, estabelecendo os
critérios de aceitabilidade dos preços unitários e, ao mesmo tempo, estimando o
valor total da contratação. Como já mencionado, o estabelecimento desses
critérios é um dever do gestor, mesmo nas licitações por preço global,
justamente para que não se dê margem à prática de “jogo de planilhas” por
ocasião da celebração de aditivos.
Ante o exposto, propõe-se cientificar as entidades das falhas
identificadas e expedir recomendação ao Sesi/DN e ao Senai/DN para que
estabeleçam formalmente, em seus normativos, procedimentos mínimos para o
adequado planejamento das contratações.
3.1.9 - Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao Sesi/DN e Senai/DN de que a insuficiência na definição
das necessidades a serem atendidas e do objeto da contratação, a ausência e
fragilidades na demonstração da compatibilidade dos preços contratados com os
preços de mercado e as falhas na vinculação dos pagamentos à entrega dos
produtos, observadas nos Processos 7.146/2009, 10.491/2009, 14.806/2009,
1.962/2010, 11.014/2011, 15.346/2011 e 15.568/2011, afrontam o disposto nos
arts. 2º e 13 do RLC e na jurisprudência deste Tribunal (achado 3.1).
Recomendar ao Sesi/DN e ao Senai/DN, nos termos do art. 43, inciso I, da
Lei 8.443/92 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, para que
estabeleçam formalmente, em seus normativos, procedimentos mínimos para o
adequado planejamento das contratações, documentados nos autos dos respectivos
processos, prevendo (achado 3.1):
a) estudos técnicos preliminares
que estabeleçam o diagnóstico situacional, a necessidade, os parâmetros para
estabelecimento dos quantitativos e estimativa do valor total, e a análise das
alternativas da contratação;
b) termo de referência ou projeto
básico capaz de propiciar a definição, de forma precisa, suficiente e clara do
objeto a ser contratado, a definição dos métodos executivos, a estimativa dos
prazos de execução, a vinculação dos pagamentos aos serviços efetivamente
executados, as obrigações do contratado, de forma a permitir a comparabilidade
das propostas e a fiscalização da execução contratual;
c) avaliação do custo, mediante
orçamento detalhado, em que constem os preços unitários relativos a cada item
de serviço e o valor global, elaborado a partir de fundamentada pesquisa de
preços praticados no mercado, incluindo consultas a diversas fontes de
informação, de modo a demonstrar, no caso das contratações diretas, a
compatibilidade do preço contratado com os valores de mercado; e, nos casos de
licitação, os parâmetros para verificar a adequação das propostas econômicas.
3.2.1
- Situação encontrada:
Verificou-se, nos
quatro processos licitatórios analisados, a presença de critérios restritivos à
habilitação dos licitantes. Os principais itens de restrição observados foram:
exigência de vistoria obrigatória como requisito de qualificação técnica;
exigência de comprovação, na licitação, do vínculo permanente e do tempo de experiência
profissionais; e impedimento de participação de empresas com sócios em comum.
No Processo 14.806/2009 (montagem de
stands e fornecimento de equipamentos e mobiliário), observou-se o maior número
de previsões restritivas.
A primeira delas
foi a exigência de apresentação de termo
de vistoria do local onde seriam prestados os serviços pelas empresas
contratadas, que foi estabelecida como requisito de habilitação
(qualificação técnica). A exigência tinha por objetivo fazer com que os
licitantes se certificassem das condições físicas do local, conforme itens
constantes do Anexo III do edital. Ressalte-se que, apesar de o edital não
prever uma data única para a realização da vistoria, ela tinha que ser agendada
(evidência 3, item 3.9.6 da p. 17 e p. 29). Observou-se que as três licitantes
realizaram a vistoria na mesma data (evidência 3, p. 93-95).
Adicionalmente,
exigiu-se como requisito de habilitação (qualificação técnica) a comprovação do
vínculo permanente de pelo menos dois profissionais registrados no CREA, com
formação em engenharia civil ou arquitetura e de três profissionais
encarregados de produção (chefes de equipes), com experiência mínima comprovada
de cinco anos, mediante a apresentação de contrato de trabalho, carteira de
trabalho ou contrato social da licitante, em caso de o profissional ser sócio
(evidência 3, p. 17, itens 3.9.4 e 3.9.5).
Houve, ainda,
impedimento à participação simultânea de pessoas jurídicas do mesmo grupo
econômico, sociedades coligadas, controladoras e suas respectivas controladas e
empresas cujos sócios, cotistas ou diretores, sejam as mesmas pessoas de outra
que esteja participando desta licitação e ainda seus cônjuges ou parentes em
primeiro grau (evidência 3, p. 14, item 2.1.e).
Considerado o
objeto licitado (montagem de ambientes para o Evento Nacional de Educação
Profissional do Senai e fornecimento de mobiliário e equipamentos, conforme
item 1 e Anexos I e IV do Edital, evidência 3, p. 12, 19 e 30-35), entende-se
que a escolha do tipo de licitação técnica e preço também não restou
devidamente justificada, constituindo potencial restrição à competição. Os
quesitos de avaliação da proposta técnica incluíam o recebimento de prêmios no
Brasil e no exterior nos últimos três anos (24% da nota), ter em seu quadro
permanente engenheiro ou arquiteto com experiência em arquitetura promocional
(20%), realização de montagens no exterior (10%) e ter sido contratado para
realização de Olimpíadas do Conhecimento anteriores (5%).
Convém ressaltar
também que a empresa vencedora foi a
responsável pela execução desses serviços em todas as edições Olimpíadas do
Conhecimento realizadas até então, sendo, portanto, a única com
possibilidade de pontuar nesse quesito. Além disso, somente ela pontuou nos
quesitos de recebimento de prêmios, já que os atestados apresentados pela outra
empresa classificada foram desconsiderados por terem sido emitidos há mais de
três anos (evidência 3, p. 58-63). Em que pese a pontuação do quesito relativo
à realização de Olimpíadas do Conhecimento anteriores poder caracterizar o
direcionamento da licitação, optou-se por tratá-lo apenas como critério de
restrição à competição, já que o peso desse item representou apenas 5% dos
pontos possíveis e não seria suficiente, por si só, para decidir a licitação.
Destaque-se que
duas empresas impugnaram o edital, alegando a existência de exigências
restritivas, como a exigência de dois engenheiros ou arquitetos nos quadros da
empresa (requisito de habilitação) e alguns quesitos de avaliação da proposta
técnica. O Senai considerou as alegações improcedentes e essas empresas não
chegaram a participar do certame (evidência 3, p. 40-55).
Além do Processo 14.806/2009, a exigência de
apresentação de termo de vistoria foi estabelecida como requisito de
habilitação (qualificação técnica) no Processo
15.346/2011 (contratação conjunta de agência de turismo para a prestação de
serviços de fornecimento de passagens aéreas e serviços correlatos) (evidência
7, item 3.7.2 da p. 10 e p. 42).
Quanto à exigência
de vínculo permanente, ela foi observada também no Processo 10.491/2009, para contratação de serviços de consultoria
de empresa especializada na implantação de modelo de custeio baseado em
atividades. Nesse caso, o tipo de licitação escolhido foi técnica e preço.
Constituía fator de grande peso para pontuação da proposta técnica a indicação
dos integrantes da equipe que efetivamente participariam da prestação dos
serviços, com comprovação de vínculo permanente e de tempo de experiência
mínimo. Esse quesito (Qualificação da Equipe Técnica) representava 53,30% do
total da pontuação técnica (evidência 2, p. 59-60, itens 4.7.2 e 4.7.3, p.
65-66).
Nesse processo,
assim como no Processo 10.702/2011
(contratação de agências de propaganda para prestação de serviços de
comunicação e publicidade), ambos conduzidos na modalidade concorrência,
verificou-se, também, o impedimento à participação simultânea de pessoas
jurídicas do mesmo grupo econômico, sociedades coligadas, controladoras e suas
respectivas controladas e empresas cujos sócios, cotistas ou diretores, sejam
as mesmas pessoas de outra que esteja participando desta licitação e ainda seus
cônjuges ou parentes em primeiro grau (evidência 2, p. 55, item 2.2.e;
evidência 5, p. 10, item 4.3.e).
Em todos os casos
examinados, as exigências listadas não restaram devidamente justificadas como
imprescindíveis para as contratações realizadas.
Análise
O entendimento
deste Tribunal é de que exigências especiais de habilitação, quaisquer que
sejam as particularidades do objeto, devem manter vínculo com a lei de
licitações e estar justificadas no processo, sob pena de serem consideradas
restritivas à competitividade do certame. No caso das entidades do Sistema S,
as condições devem estar em consonância com o que prevê o regulamento próprio.
Quanto à obrigatoriedade
em se fazer vistoria em certames licitatórios, o TCU entende tratar-se de item
que prejudica a competitividade e a impessoalidade da licitação, pois permite a
prévia identificação de todos os licitantes, facilitando a realização de
conluio e, consequentemente, pondo em risco o sigilo das propostas. Assim,
vistoria obrigatória seria elemento complementar e justificável somente quando,
em face à extensão e complexidade do objeto, for indispensável para perfeito
conhecimento da obra ou serviço (Acórdãos 983/2008, 2.395/2010 e 2.990/2010 -
todos do TCU-Plenário).
Não se espera que,
para a execução do serviço de arquitetura promocional para desenvolver,
produzir, montar, desmontar e efetuar a manutenção dos ambientes que compõem
certo evento (objeto do Processo
14.806/2009) e do serviço de fornecimento de passagens aéreas, hospedagem e
locação de espaço e serviço para eventos (Processo
15.346/2011), a vistoria seja requisito imprescindível para garantir a
adequada prestação do serviço no futuro.
Destaque-se que,
como já mencionado, no caso da contratação de serviços de "arquitetura
promocional", as três licitantes fizeram a vistoria na mesma data, o que
pode facilitar o conluio entre elas (evidência 3, p. 93-95).
Cabe ao Projeto
Básico, assim, discriminar todas as condições da prestação dos serviços de
maneira clara, objetiva e completa. Não se trata de proibir a realização da
vistoria, mas de torná-la facultativa, de modo a possibilitar, àqueles
licitantes que desejarem, esclarecer dúvidas ou conhecer melhor o objeto. Por
outro lado, aqueles que considerarem desnecessário conhecer as instalações
físicas para elaboração de sua proposta, poderiam simplesmente apresentar
declaração de ciência das condições, procedimento que torna possível que uma
empresa seja desconhecida até o momento da abertura das propostas, o que
reforça a competitividade e a impessoalidade do certame.
A jurisprudência
deste Tribunal também considera restritiva à competitividade a exigência de a
licitante possuir, em seu quadro próprio, profissional com a qualificação
técnica exigida para execução do objeto pretendido, por impor ônus
desnecessário antes da contratação. Tal entendimento é explicitado nos Acórdãos
126/2007-TCU-Plenário, 2.575/2008-TCU-1ª Câmara e 237/2009-TCU-Plenário, e
consolidado na recente Súmula 272/2012, que veda a inclusão, no edital de
licitação, de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para
cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam
necessários anteriormente à celebração do contrato.
Conforme
entendimento deste Tribunal, a exigência relativa ao tempo de experiência dos
profissionais que comporão a equipe responsável pelos serviços deve ser
condição tão somente de contratação (Acórdãos 600/2011-TCU-Plenário e 727/2012-TCU-Plenário).
Conforme destacado no voto condutor do Acórdão 727/2012-TCU-Plenário, a
jurisprudência deste Tribunal considera inadequado exigir tempo de experiência
dos profissionais que prestarão os serviços, uma vez que a empresa deve
demonstrar aptidão técnica para executar o contrato, sem que isso esteja
necessariamente ligado, no momento da licitação, à experiência do quadro de
pessoal utilizado em avenças anteriores. Deve-se ponderar, assim, a
possibilidade de uma empresa, que anteriormente tenha prestado os mesmos tipos
de serviços exigidos na licitação, recrutar parte dos profissionais apenas no
caso de adjudicação ao contrato decorrente.
Entende-se,
também, que a escolha do tipo de licitação técnica e preço para a contratação
de empresa para montagem de ambientes e fornecimentos de equipamentos e
mobiliário para a Olimpíada do Conhecimento não restou devidamente justificada.
A entidade
justificou a escolha com base no porte do evento, na necessidade de
equipamentos tecnologicamente mais atualizados e de identificação de áreas e
programação visual em quatro idiomas. Alegou, ainda, que a opção pelo tipo
técnica e preço em nada faz alterar para mais os valores propostos pelas
licitantes (evidência 3, p. 4-5).
No entanto, apesar
do vulto do evento, trata-se de contratação de bem de natureza comum. A título
de exemplo, pode-se citar o Pregão Eletrônico 2/2012, realizado pelo Ministério
das Relações Exteriores para locação e manutenção de estruturas efêmeras a
serem montadas nos pavilhões 1, 3, 4 e 5 e áreas externas do Riocentro para
realização da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável
Rio+20, com valor contratado de R$ 17 milhões. A Octaplan, vencedora da
licitação do Senai, foi uma das empresas que participou do certame (evidência
20).
Além disso, há que
se questionar a pertinência de alguns quesitos de pontuação técnica no que
tange à sua efetiva relação com as necessidades expressas pela Administração
(como prêmios nacionais e internacionais, por exemplo) ou pelo fato de implicarem
despesas prévias por parte dos licitantes (existência de profissionais em seu
quadro permanente).
Outro fato que
merece ser destacado é de que o objeto contratado abrangia tanto a montagem dos
estandes quanto o fornecimento de mobiliário e equipamentos (cadeiras,
computadores, etc.), itens de natureza bastante distinta. Como se verifica na
Nota Técnica de supervisão emitida em 8/2/2010, o mobiliário e os equipamentos
necessários foram adquiridos pela contratada junto a terceiros (evidência 14,
p. 52). Dessa forma, entende-se que o parcelamento do objeto não implicaria
prejuízo para o conjunto da contratação, e poderia ampliar a competitividade,
possibilitando a participação de empresas de menor porte na licitação (Súmula
247/2004-TCU).
3.2.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo licitatório 10.491/2009 -
Contratação de serviços de consultoria de empresa especializada na implantação
de modelo de custeio baseado em atividades (ABC) em grandes organizações
Processo licitatório 15.346/2011 - Contratação
de agência de turismo para a prestação de serviços de fornecimento de passagens
aéreas e outros serviços correlatos
Processo licitatório 14.806/2009 -
Contratação de empresa especializada em arquitetura promocional para
desenvolver, produzir, montar, desmontar e efetuar a manutenção dos ambientes
que compõem o Evento Nacional de Educação Profissional do Senai
Processo licitatório 10.702/2011 -
Contratação agências de propaganda para prestação de serviços de comunicação e
publicidade para atender ao Sesi/DN e ao Senai/DN
3.2.3
- Causas da ocorrência do achado:
Planejamento deficiente de compras e
contratação de serviços.
Deficiência nos controles internos da
entidade.
3.2.4
- Efeitos/Consequências do achado:
Restrição à competitividade das empresas.
(efeito potencial)
Conluio entre empresas (efeito potencial)
Risco de quebra do sigilo das propostas.
(efeito potencial)
3.2.5
- Critérios:
Acórdãos ns. 126/2007, 983/2008, 237/2009,
297/2009, 2.395/2010, 2.990/2010, 600/2011, 1.793/2011, 2.341/2011, 727/2012,
2.605/2012, 1.163/2008, 2.471/2008, todos do Plenário;
Acórdão n. 2.575/2008 – 1ª Câmara
Acórdão 10.992/2011 – 2ª Câmara
Regulamento/Sesi/Senai n. 1/2006, art. 2º.
Súmulas/TCU ns. 247/2007 e 272/2012.
3.2.6
- Evidências:
Evidência 07 - Processo 15.346/2011 -
Contratada: Miranda Turismo.
Evidência 05 - Processo 10.702/2011 -
Contratadas: Low Fat Comunicação, Agência Nacional de Propaganda e Artplan
Comunicação.
Evidência 02 - Processo 10.491/2009 -
Contratada: KPMG.
Evidência 03 - Processo 14.806/2009 -
Contratada: Octaplan.
3.2.7
- Esclarecimentos dos responsáveis:
Em relação à apresentação de termo de vistoria como requisito de
habilitação do licitante no Processo
15.346/2011, o gestor informou que o motivo da exigência foi demonstrar
para as empresas licitantes um ambiente físico a ser disponibilizado para a
licitante vencedora, o que se trataria de conduta zelosa (evidência 11, p. 57,
item b.5).
Quanto à exigência, na licitação do Processo
10.491/2009, de comprovação da experiência mínima e do vínculo permanente
dos profissionais com a empresa licitante, o gestor defendeu que a fixação de
quantitativo mínimo para aferir a capacidade técnica operacional do licitante
não é vedada pelo TCU, mencionando o Acórdão 421/2007-TCU-Plenário. Além disso,
alegou que o objeto a ser contratado era, à época da contratação, de domínio de
poucos profissionais, e que era necessário ter uma equipe de trabalho
qualificada para executar o trabalho, o que exigiu maior rigor na definição dos
requisitos (evidência 10, p. 43-44, itens b.3 e b.4).
Já quanto ao impedimento da participação de empresas com os mesmos
sócios nas licitações, o gestor informou que a regra foi incluída nos editais
de licitação por recomendação da Controladoria Geral da União, com o intuito de
evitar conluios nos processos de compras do Sistema S. Destacou, entretanto,
que, após o julgamento do processo de Representação TC 019.123/2011-6, que
entendeu que a regra restringia a participação nas licitações do Sesi/DN e
Senai/DN, tal requisito foi retirado dos certames posteriores (evidência 10, p.
40-41, item b.1).
3.2.8
- Conclusão da equipe:
As ocorrências descritas vão de encontro ao que preceitua o RLC do
Sesi/Senai, art. 2º, e a jurisprudência deste Tribunal, podendo ocasionar
restrição à competitividade.
Exigências especiais de habilitação devem manter vínculo com os
dispositivos regulamentares e estar devidamente justificadas no processo. Além
disso, considera-se indevida a inclusão, no edital, de quesitos para cujo
atendimento os licitantes tenham de incorrer em despesas que sejam
desnecessárias e anteriores à própria celebração do contrato.
Quanto ao Acórdão 421/2007-Plenário, citado pela entidade em seus
esclarecimentos relativos ao Processo 10.491/2009 (contratação de serviços de
consultoria para implantação de modelo de custeio baseado em atividades – ABC),
ele não se aplica diretamente à situação ora em análise, uma vez que não trata,
especificamente, da exigência de vínculo permanente dos profissionais com a
empresa licitante, ou do tempo de experiência desses profissionais.
No que tange à escolha do tipo de licitação técnica e preço, o art. 8º,
§ 1º do RLC prevê que ela deve se restringir às contratações de natureza
intelectual ou nas quais o fator preço não seja exclusivamente relevante. A
entidade pretendeu enquadrar a contratação do serviço de arquitetura
promocional na segunda hipótese, por tratar-se de evento de grande porte. Essa
justificativa, no entanto, não parece ser suficiente, já que, apesar do porte
do evento, o objeto contratado não depende de tecnologia sofisticada e de
domínio restrito, com repercussões significativas sobre sua qualidade. Também
não consta do processo em referência avaliação expressa quanto à possibilidade
de parcelamento do objeto.
Além disso, nas licitações desse tipo, os quesitos de pontuação técnica
devem estar claramente relacionados com as necessidades expressas pela
Administração no Edital e não devem implicar despesas prévias por parte dos
licitantes (Acórdão 1.163/2008-TCU-Plenário).
Em que pese tratar-se de serviço de natureza diversa, entende-se
possível aplicar à contratação em tela o entendimento consolidado pelo TCU
quanto à matéria no âmbito de contratações de tecnologia da informação. De
acordo com o Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário, sempre que os serviços puderem
ser definidos segundo protocolos, métodos e padrões de desempenho e qualidade
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do
mercado, eles podem ser considerados comuns, sendo, portanto, passíveis de
aquisição por meio de pregão, ou seja, de certame do tipo ‘menor preço’.
Desse modo, conclui-se que as restrições mencionadas afrontam ao que
prescreve o RLC e a jurisprudência deste Tribunal. No entanto, considerando
que, à exceção do Processo 10.491/2009, em que houve apenas uma licitante,
observou-se razoável participação nas licitações examinadas (três, dez e dez
licitantes, respectivamente, nos Processos 14.806/2009, 10.702/2011 e
15.346/2011), tais ocorrências podem ser consideradas falhas formais, passíveis
de aprimoramento por meio de ciência ao órgão (evidências 3, p. 56; 5, p. 25;
7, p. 45).
Também é entendimento desta Corte de Contas que a vedação à participação
em licitações de empresas com sócios em comum fere o caráter competitivo da
licitação. Essa vedação deve ocorrer apenas nas situações específicas
enumeradas pelo Acórdão 297/2009-TCU-Plenário (licitações na modalidade
convite, das contratações por dispensa, existência de relação entre licitantes
e responsável por elaboração de projeto executivo ou fiscalização do contrato),
o que não é o caso dos processos examinados. No entanto, considerando que os
processos em que a restrição foi identificada foram de 2009, ou seja,
anteriores ao julgamento do TC 019.123/2011-6 (Acórdão 2.341/2011-TCU-Plenário,
de 31/8/2011), e que consta declaração de que as entidades, após esse
julgamento, deixaram de fazer a referida vedação, entende-se desnecessária a
adoção de medidas adicionais no presente processo.
3.2.9
- Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao Sesi/DN e ao Senai/DN de que:
a) a exigência, como requisito de habilitação do licitante, da
realização de vistoria do local da prestação dos serviços objeto da licitação,
identificada nos processos licitatórios 14.806/2009 e 15.346/2011, afronta o
art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai e a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos
983/2008-TCU-Plenário, 2.395/2010-TCU-Plenário e 2.990/2010-TCU-Plenário
(achado 3.2);
b) a exigência de a licitante possuir em seu quadro próprio, no momento
da licitação, profissional com a qualificação técnica exigida para execução do
objeto pretendido, identificada nos processos licitatórios 10.491/2009 e
14.806/2009, restringe a competitividade da licitação, por impor ônus desnecessário
antes da contratação, contrariando o art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
consubstanciada nos Acórdãos 126/2007-TCU-Plenário, 2.575/2008-TCU-1ª Câmara e
237/2009-TCU-Plenário, e na Súmula 272/2012 (achado 3.2);
c) a exigência de a licitante comprovar, no momento da licitação, o
tempo de experiência dos profissionais que prestarão os serviços, identificada
nos processos licitatórios 10.491/2009 e 14.806/2009, restringe a competitividade
do certame, afrontando o art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do
Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada
nos Acórdãos 600/2011-TCU-Plenário e 727/2012-TCU-Plenário (achado 3.2);
d) a realização de licitação do tipo “técnica e preço” para contratação
de bens e serviços comuns e a pontuação de quesitos que não estejam claramente
relacionados com as necessidades expressas pela Administração no edital ou que
impliquem despesas prévias por parte dos licitantes, como a identificada no
processo licitatório 14.806/2009, afrontam o art. 8º, § 1º do Regulamento de
Licitações e Contratos do Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas
da União, a exemplo dos Acórdãos 2.471/2008 e 1.163/2008-TCU-Plenário (achado
3.2) ;
e) a falta de avaliação, quando do planejamento da contratação, da
conveniência de parcelamento do objeto, de forma possibilitar a participação de
empresas de menor porte na licitação e a ampliação da competição, como a
observada no processo licitatório 14.806/2009, contraria a jurisprudência do
Tribunal de Contas da União, consubstanciada na Súmula 247/2007 (achado 3.2).
3.3.1
- Situação encontrada:
Verificou-se a ocorrência de fragilidades nos procedimentos de atesto e
de fiscalização do Sesi/DN e do Senai/DN. As principais falhas identificadas
foram a ausência de designação formal de empregado para exercer a fiscalização
dos contratos, a ausência de detalhamento da análise que ensejou o atesto e a
aprovação de serviços recebidos, além da ausência de manifestação das entidades
em relação ao descumprimento de cláusula contratual por empresa contratada.
Observou-se que a designação formal de empregado encarregado de exercer
a fiscalização dos contratos não é uma prática das entidades.
Nos processos 14.806/2009,
1.962/2010 e 10.702/2011, apesar de haver previsão contratual da
designação, pelo contratante, de pessoa para fiscalização da execução do
serviço, não constavam dos autos documentos que formalizassem essa designação
(evidência 3, p. 89; evidência 4, p. 51; e evidência 5, p. 47,
respectivamente).
Já nos processos 10.491/2009,
15.346/2011 e 15.568/2011, em vez de ser designada a um empregado, a
fiscalização do contrato foi atribuída a uma diretoria, a uma gerência ou a um
comitê (evidência 2, p. 125; evidência 7, p. 63; e evidência 8, p. 43,
respectivamente).
No processo 7.146/2009, por
sua vez, não houve qualquer previsão formal de fiscalização por parte da
contratante, uma vez que o termo de permissão de uso firmado era,
essencialmente, um instrumento de adesão, e não havia nos autos outro documento
que formalizasse a designação de fiscal para o contrato (evidência 1, p.
36-52).
Os procedimentos de atesto do Sesi/DN e do Senai/DN também possuem
fragilidades, já que, via de regra, são realizados apenas por meio de um
carimbo aposto nas notas fiscais, muitas vezes sem identificação clara do
funcionário responsável por esse atesto. Não há relatórios circunstanciados,
atestando de forma mais expressa e detalhada a aderência dos produtos recebidos
ao objeto previsto no contrato.
No processo 10.491/2009, por
exemplo, embora o objeto contratado fosse considerado de alta complexidade
(serviço de consultoria), não havia detalhamento em relação aos requisitos
considerados para o aceite ou atesto do serviço, constando somente carimbo ou
rubrica que indicavam, genericamente, o recebimento ou a aprovação do produto
(evidência 10, p. 8, 12, 15, 19, 22, 28, 29, 36, 37).
As fragilidades do atesto também podem ser verificadas no exame da
execução do contrato de locação do Riocentro para realização da Olimpíada do
Conhecimento (Processo 7.146/2009). Nesse processo, foram pagos valores
adicionais aos previstos no item 5 do Termo de Permissão de Uso (evidência 11,
p. 3-27). Os valores mais relevantes pagos a esse título referem-se à
instalação de pontos e consumo de energia elétrica, água, ar comprimido e à
prorrogação de horário dos espaços locados. Eles foram pagos conforme notas
fiscais 5729 e 5725 e nota de débito 12/2010, totalizando R$ 1.406.817,67, o
que corresponde a 50% do valor inicial do contrato somado ao 1º Aditivo
(evidência 11, p. 4-5, 7-10, 25-27).
O pagamento das notas fiscais 5729 e 5725 foi realizado com base no
detalhamento que consta do "Relatório de Evento" emitido pelo
Riocentro. Segundo esse documento, teriam sido utilizados 3.812,69 KVA, 48
pontos de água e 26 de ar comprimido. No entanto, na documentação relativa ao
pagamento apresentada à equipe de auditoria, não há detalhamento quanto aos
locais de instalação desses pontos ou de sua compatibilidade com o projeto do
evento. Também não há detalhamento dos dias e horários considerados como
prorrogações. Para os dois casos, não há documento emitido por funcionário do
Senai atestando de forma expressa que os quantitativos indicados pela
contratada correspondem ao que foi efetivamente demandado pela entidade
(evidência 11, p. 17).
Quanto à nota de débito 12/2010, também não há qualquer detalhamento dos
serviços executados ou atesto expresso (evidência 11, p. 25-27).
Também no pagamento da NF emitida pela empresa Top Gourmet (Processo
1.962/2010-Senai/DN), o detalhamento dos serviços prestados não constava dos
documentos relativos ao pagamento (evidência 12, p. 72-76).
No Processo 14.806/2009
(montagem de estandes e fornecimento de equipamentos e mobiliário), consta do
processo de pagamento apenas uma nota técnica dando conta do estágio de
execução dos serviços para pagamento da segunda parcela (terceira etapa),
relativa à produção do material (evidência 14, p. 45 e 50-52). Para os demais
pagamentos, relativos às etapas de montagem e desmontagem dos estandes, consta
apenas o carimbo de atesto no verso das notas fiscais (evidência 14, p. 45,
56-57, 59, 66-67).
Ainda se verificou a ausência de manifestação, por parte das entidades,
quanto ao descumprimento de cláusula contratual pela contratada durante a
execução. No contrato referente ao Processo
10.491/2009 (concorrência para contratação de serviços de consultoria de
empresa especializada na implantação de modelo de custeio baseado em
atividades), relativo à concorrência do tipo técnica e preço no qual a
composição da equipe foi item avaliado, consta cláusula de que não poderia
haver substituição dos profissionais apresentados como membros da equipe de
trabalho na Proposta Técnica, sendo admitida, no máximo, uma substituição
(evidência 2, p. 123, item 2.2). No entanto, no Relatório de Diárias
apresentado pela contratada durante a execução do contrato, verifica-se que
houve modificação de grande parte dos membros da equipe (evidência 12, p.
80-81), em comparação aos membros da equipe definida na Proposta Técnica
(evidência 2, p. 136-138).
Já nos produtos entregues relativamente ao Processo 11.014/2011 (contratação por inexigibilidade de consultoria
especializada para reprojeto de processos), não ficou evidenciada a
participação da totalidade da equipe prevista na proposta feita pela
contratada. De acordo com a proposta que embasou a contratação, o trabalho
seria desenvolvido por seis consultores, sendo essa estimativa, juntamente com
o prazo de duração do trabalho, utilizados como base para estimar o valor da
contratação. No entanto, nas entregas efetuadas estão relacionados apenas
quatro consultores da INDG como participantes das equipes que realizaram os
trabalhos (evidência 6, p. 28, 34, 58, 74, 77, 79-89).
Verificou-se, também, não ter ficado evidenciado nos documentos
examinados que, na execução do Processo
15.346/2011, ao efetuar a contratação de hospedagem para a Olimpíada do
Conhecimento 2012, por intermédio da agência de turismo, o Senai/DN tenha
envidado esforços a fim de negociar melhores tarifas de diárias, ainda que o
total gasto com as hospedagens tenha somado mais de quatro milhões de reais,
com pagamento antecipado. Os documentos constantes da evidência 11, p. 37-53
demonstram ter sido aceita a única proposta apresentada pela agência de
turismo.
Análise
A falta de designação formal de funcionário para exercer a fiscalização
dos contratos contraria o princípio constitucional da eficiência e a
jurisprudência deste Tribunal, conforme dispõem os Acórdãos 427/2008-TCU-1ª
Câmara e 2.092/2008-TCU-2ª Câmara.
Quanto ao atesto e liquidação das despesas, observou-se uma variação nos
procedimentos e na documentação dos processos nas diferentes contratações
analisadas, demonstrando a ausência de padronização para essas atividades nas
duas entidades. Como relatado, em alguns casos foi verificada a insuficiência
da documentação acostada aos processos de pagamentos para comprovar a correção
dos valores pagos.
De acordo com o art. 62 da Lei 4.320/1964, o pagamento da despesa só
será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Já o art. 63
esclarece que:
‘Art. 63. A
liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços
prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega
de material ou da prestação efetiva do serviço. (destaques inseridos)’
Em que pese a natureza diferenciada das entidades do Sistema S,
entende-se que os dispositivos citados lhe são aplicáveis, uma vez que buscam
assegurar que a execução contratual e os pagamentos se deem nos termos
contratados.
3.3.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo de inexigibilidade 15.568/2011 -
Contratação dos serviços de consultoria para Reposicionamento Estratégico do
Sistema Indústria 2011-2015
Processo de inexigibilidade 1.962/2010 -
Contratação de empresa para fornecimento de alimentação para o evento Olimpíada
do Conhecimento e WorldSkills Americas
Processo de inexigibilidade 7.146/2009 -
Contratação do Centro de Convenções / Riocentro para a Olimpíada do
Conhecimento 2010.
Processo licitatório 15.346/2011 -
Contratação de agência de turismo para a prestação de serviços de fornecimento
de passagens aéreas e outros serviços correlatos
Processo licitatório 14.806/2009 -
Contratação de empresa especializada em arquitetura promocional para
desenvolver, produzir, montar, desmontar e efetuar a manutenção dos ambientes
que compõem o Evento Nacional de Educação Profissional do Senai
Processo licitatório 10.702/2011 -
Contratação agências de propaganda para prestação de serviços de comunicação e
publicidade para atender ao Sesi/DN e ao Senai/DN
Processo licitatório 10.491/2009 -
Contratação de serviços de consultoria de empresa especializada na implantação
de modelo de custeio baseado em atividades (ABC) em grandes organizações
3.3.3
- Causas da ocorrência do achado:
Ausência de padronização dos requisitos
mínimos dos documentos que devem instruir os processos de atesto e autorização
do pagamento.
3.3.4
- Critérios:
Acórdão 427/2008 – 1ª Câmara.
Acórdão 2.092/2008 – 2ª Câmara.
Constituição Federal, art. 37, caput.
Lei 4.320/1964, arts. 62 e 63.
3.3.5
- Evidências:
Evidência 07 - Processo 15.346/2011 -
Contratada: Miranda Turismo.
Evidência 08 - Processo 15.568/2011 -
Contratada: Macroplan.
Evidência 05 - Processo 10.702/2011 -
Contratadas: Low Fat Comunicação, Agência Nacional de Propaganda e Artplan
Comunicação.
Evidência 02 - Processo 10.491/2009 -
Contratada: KPMG.
Evidência 12 - Respostas ao Ofício de
Requisição 6-896/2012-Secex-5.
Evidência 04 - Processo 1.962/2010 -
Contratada: Top Gourmet.
Evidência 01 - Processo 7.146/2009 -
Contratada: GL Events.
Evidência 10 - Respostas ao Ofício de
Requisição 4-896/2012-Secex-5.
Evidência 11 - Respostas ao Ofício de
Requisição 5-896/2012-Secex-5 -
Evdiência 11 - Respostas ao Ofício de Requisição 5-896/2012-Secex-5.
Evidência 03 - Processo 14.806/2009 -
Contratada: Octaplan.
3.3.6
- Esclarecimentos dos responsáveis:
Solicitou-se às
entidades que apresentassem relatório adicional, caso existente, com
detalhamento da análise que ensejou a aprovação do produto no processo 10.491/2009 (Ofício de
Requisição 06-896/2012-Secex-5, item “f”). O gestor informou não haver
documentos adicionais, além dos que já haviam sido entregues à equipe de
auditoria (evidência 12, p. 47).
Atendendo a
solicitação de apresentação de detalhamento das despesas adicionais relativas à
locação do Riocentro, o Senai encaminhou os documentos que constam da evidência
12, p. 13-25 (solicitação de pontos adicionais ao projeto inicial, feitos
durante a preparação do evento) e p. 60-70 (justificativas e planilhas com
detalhamento de diferenças de horário e demanda de energia), justificando os
valores pagos.
O detalhamento
relativo ao Processo 1.962/2010
também foi encaminhado em atendimento a solicitação de esclarecimentos feita
pela equipe (Ofício de Requisição 6-896/2012-Secex-5, item c.1 e evidência 12,
p. 33-41).
Em relação à
contratação de hospedagem para a Olimpíada do Conhecimento 2012, o gestor
justificou a necessidade de contratação dos hotéis em função da proximidade do
local que sediaria o evento (evidência 12, p. 48-50). Na reunião de
encerramento, foi informado à equipe de auditoria que o Senai/DN realizou
negociações com os hotéis, no intuito de se obterem melhores tarifas. No
entanto, cabe mencionar que a entidade não apresentou documentos em resposta ao
item “i.2” do Ofício de Requisição 06-896/2012-Secex-5, que solicitava,
expressamente, documentos que comprovassem essa negociação das tarifas de
hospedagem.
3.3.7
- Conclusão da equipe:
A fiscalização da
execução do contrato é procedimento indispensável para assegurar o exato
cumprimento de seus termos.
Este Tribunal
entende que, com fundamento no princípio da eficiência, as entidades do Sistema
S devem designar formalmente empregado para fiscalização dos contratos,
conforme se verifica nos Acórdãos 427/2008-1ª Câmara (item 9.5.8) e 2.092/2008
– 2ª Câmara (item 9.3.9). Com isso, fortalece-se a fiscalização da execução dos
contratos firmados, o que evita o descumprimento de cláusulas contratuais pelas
contratadas, como o ocorrido no processo 10.491/2009.
Em relação aos
procedimentos de recebimento e de atesto de produtos e serviços, é desejável
que, principalmente nas contratações de objetos de maior complexidade, conste
do processo de pagamento documento assinado pelo responsável pela fiscalização
do contrato que contenha análise com detalhamento dos requisitos considerados
para o aceite ou o atesto, com demonstração de que os produtos ou serviços
entregues atenderam ao objeto contratado, ou, quando for o caso, o detalhamento
dos serviços prestados ou memória de cálculo do valor a ser pago. Essa
providência tem por objetivo aumentar a transparência do processo de pagamento,
evidenciando melhor o acompanhamento da execução contratual e permitindo
identificar se todas as obrigações do contratado foram cumpridas antes de se
autorizar o pagamento.
Da mesma forma,
espera-se que, com vistas a garantir a economicidade das contratações,
procedimentos de negociação diferenciados sejam adotados em contratações de
grande valor e que ocorrem periodicamente, a exemplo da contratação de
hospedagem para as Olimpíadas do Conhecimento, evento promovido pelo Senai a
cada dois anos, contratação essa feita no âmbito do contrato firmado com
empresa de turismo.
Diante dos fatos
observados, propõe-se dar ciência ao Sesi/DN e ao Senai/DN quanto à necessidade
indicação formal de funcionário para fiscalização dos contratos e expedir
recomendações quanto aos demais pontos.
3.3.8
- Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao
Sesi/DN e ao Senai/DN de que:
a) a ausência de
designação formal de empregado para exercer a fiscalização dos contratos,
identificada nos processos 14.806/2009, 1.962/2010, 10.702/2011, 10.491/2009,
15.346/2011 e 15.568/2011, contraria o princípio constitucional da eficiência,
assim como a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos
Acórdãos 427/2008-TCU-1ª Câmara e 2.092/2008-TCU-2ª Câmara (achado 3.3).
Recomendar ao
Senai/DN que:
a) adote
procedimentos de negociação com vistas a garantir a economicidade em
contratações de grande valor e que ocorrem periodicamente, a exemplo da
contratação de hospedagem para as Olimpíadas do Conhecimento, evento promovido
pelo Senai a cada dois anos (achado 3.3).
Recomendar ao
Sesi/DN e ao Senai/DN que:
a) nos
procedimentos de recebimento e de atesto de produtos e serviços, principalmente
em contratações de objetos de maior complexidade, conste do processo de
pagamento documento assinado pelo responsável pela fiscalização do contrato,
com a devida identificação (nome, cargo e matrícula) desse agente, que contenha
análise com detalhamento dos requisitos considerados para o aceite ou o atesto,
com demonstração de que os produtos ou serviços entregues atenderam ao objeto
contratado, ou, quando for o caso, o detalhamento dos serviços prestados ou
memória de cálculo do valor a ser pago, de forma a assegurar transparência ao
processo de liquidação da despesa (achado 3.3).
3.4.1
- Situação encontrada:
Constatou-se, nos
processos licitatórios do tipo técnica e preço analisados, uma desproporção
entre os pesos atribuídos para os itens técnica e preço, sem a existência, no
processo, de estudos que a justificassem.
Em que pese não
haver, nos casos analisados, elementos que indiquem prejuízo à obtenção da
proposta mais vantajosa em razão dessa desproporção, o fato de essa falha ter
sido observada em todos eles enseja que ela seja relatada e que sejam expedidas
recomendações às entidades.
O Processo 10.491/2009 teve por objeto a
contratação de serviços de consultoria para implantação de modelo de custeio
baseado em atividades - ABC, abrangendo as entidades CNI, Sesi, Senai e IEL. O
valor total estimado da contratação foi de R$ 12.000.000,00 (evidência 2, p.
2-4). O documento que contém a justificativa para adoção do tipo de licitação
técnica e preço destaca que, diante do elevado grau de complexidade do projeto,
sendo a técnica fator crítico para o sucesso da implantação, deveria ser
utilizado o fator 60% para técnica e 40% para o preço. Com isso, seriam
minimizados os riscos de contratação de empresa que não correspondesse às
necessidades das entidades. Os pareceres emitidos pela Superintendência
Jurídica não se manifestaram quanto à questão. O edital publicado manteve os
pesos 6 para ‘técnica’ e 4 para ‘preço’ (evidência 2, p. 7, 19-37, 48-50 e 67).
O Processo 10.702/2011 teve por objeto a
contratação de agências de propaganda para prestação de serviços de comunicação
e publicidade para atender ao Sesi/DN e ao Senai/DN. O valor total estimado da contratação
foi de R$ 30.000.000,00 (evidência 5, p. 4). As entidades argumentam que, por
tratar-se de serviço de grande complexidade, com muitos fatores críticos para
sua execução, é necessária experiência comprovada nesse tipo de serviço, o que
justifica a adoção da modalidade técnica e preço, atribuindo 70% dos pontos
para o fator técnica e 30% para o fator preço, condição que foi mantida no
edital (evidência 5, p. 4 e 19). A minuta do edital foi analisada pelo setor
jurídico no âmbito do Processo 9.794/2011 (apensado ao processo 10.702/2011),
não tendo sido feita qualquer observação sobre a diferença de ponderação entre
técnica e preço.
O Processo 14.806/2009 teve por objeto a
contratação de empresa especializada em arquitetura promocional para desenvolver,
produzir, montar, desmontar e efetuar a manutenção dos ambientes para o Evento
Nacional de Educação Profissional do Senai (que ocorre a cada dois anos). O
valor total estimado da contratação foi de R$ 11.600.000,00 (evidência 3, p. 5
e 12). A nota técnica que justificou a opção pela técnica e preço afirmou que
essa alternativa se mostrava a mais indicada porque o fator técnico e
qualitativo da empresa precisa ser distinguido com maior importância que o
fator preço. Isso se devia à necessidade de disponibilização de equipamentos
mais atualizados, além de serviços de programação visual em quatro idiomas, em
razão da realização de America Skills, competição internacional. Com base
nesses argumentos, concluiu que ‘configura-se como a mais adequada forma de avaliação
a atribuição dos pesos percentuais de 60% para as propostas técnicas e 40% para
as de preços’ (evidência 3, p. 4-5). O jurídico não se manifestou expressamente
quanto à pontuação atribuída a cada um dos quesitos, ressaltando que a minuta
do edital é semelhante ao modelo praticado em 2008 (evidência 3, p. 7-11).
Análise
O RLC prevê, em
seu art. 8º, inc. II, o tipo de licitação técnica e preço. De acordo com as
informações encaminhadas pelas entidades, não há outros normativos, além do
RLC, que regulem a matéria no âmbito do Sesi e do Senai. Portanto, inexistem
normas específicas que disciplinem de forma detalhada esse tipo de licitação
(evidência 11, p. 59).
Apesar de não
estarem sujeitas à observância dos estritos procedimentos previstos na Lei 8.666/93,
as entidades do Sistema S devem observar os princípios gerais que norteiam a
execução da despesa pública. Nesse sentido é o Acórdão 2.012/2007-TCU-Plenário,
relativo a relatório de auditoria realizada no Serviço Social do Comércio -
Administração Regional do Rio Grande do Sul (Sesc RS), segundo o qual os
preceitos gerais da Lei de Licitações devem servir de norma parâmetro à qual o
RLC deve conformar-se, ainda que flexibilizando alguns pontos. Em sendo o
regulamento omisso, o gestor deve procurar nas normas que regem a administração
pública e na jurisprudência os parâmetros a serem observados.
Em nenhum dos
processos analisados ficou devidamente justificada a desproporção entre os
pesos atribuídos aos itens técnica e preço. Os argumentos apresentados em todos
os processos são no sentido de que a técnica é fator crítico para o sucesso da
prestação dos serviços.
De acordo com a
jurisprudência deste Tribunal, para ‘a distribuição privilegiada de peso em
favor da nota técnica deveria restar caracterizada a complexidade do certame e
o impacto sobre os preços contratados’, estando acompanhada de estudo
demonstrando que a disparidade verificada é justificável (item 33 do relatório
e 11 do voto condutor do Acórdão 1.488/2009-Plenário). Ainda de acordo com esse
acórdão, ‘a simples adoção da licitação do tipo "técnica e preço’ já
proporciona a contratação de propostas de melhor qualidade, uma vez que a
técnica passa a compor a nota final do certame, abrindo possibilidade para que,
a despeito de apresentarem custos superiores, empresas com técnica mais apurada
vençam a disputa’ (item 15 do voto). Esse também é o entendimento constante dos
Acórdãos 1.782/2007, 29/2009, 2017/2009, 327/2010 e 1.041/2010, todos do
Plenário, dentre outros.
No caso específico
dos serviços de comunicação social, o TCU já se manifestou no sentido de que
eles constituem prestação de serviços especializada, sem, no entanto, estarem
dotados de complexidade que justifique, pela simples natureza do objeto, o
estabelecimento de pesos diferentes, uma vez que se trata de serviço comumente
ofertado ao setor público e à iniciativa privada (item 37 do relatório do
Acórdão 1.488/2009-Plenário). Por isso, não são suficientes as justificativas
presentes no processo de que a atividade publicitária tem muitos fatores
críticos para sua execução e que, por isso, o peso da técnica deveria ser mais
do que o dobro do peso do item preço. Como já mencionado, a simples escolha do
tipo técnica e preço proporciona a contratação de propostas de melhor
qualidade.
Em que pese a
falha observada, não há, nos casos em exame, elementos que indiquem que o
estabelecimento de critério desproporcional tenha acarretado prejuízo à
competitividade do certame e à obtenção da proposta mais vantajosa pela
Administração. A atribuição de pesos equivalentes para os itens ‘técnica’ e
‘preço’ não acarretaria mudança no resultado desses processos. No caso do
Processo 10.491/2009, apenas uma empresa participou da licitação. No Processo
10.702/2011, a Cláusula 11.2.3 do edital previa que as vencedoras deveriam
praticar a proposta de preço avaliada com a maior nota. No Processo
14.806/2009, a empresa que obteve a melhor nota técnica também obteve a melhor
nota de preço (evidências 2, p. 110-111; 3, p. 79-80; e 5, p. 19 e 35-37).
3.4.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo
licitatório 10.491/2009 - Contratação de serviços de consultoria de empresa
especializada na implantação de modelo de custeio baseado em atividades (ABC)
em grandes organizações.
Processo
licitatório 14.806/2009 - Contratação de empresa especializada em arquitetura
promocional para desenvolver, produzir, montar, desmontar e efetuar a
manutenção dos ambientes que compõem o Evento Nacional de Educação Profissional
do Senai.
Processo
licitatório 10.702/2011 - Contratação agências de propaganda para prestação de
serviços de comunicação e publicidade para atender ao Sesi/DN e ao Senai/DN.
3.4.3
- Causas da ocorrência do achado:
Falhas na análise
quanto à complexidade do objeto licitado e insuficiência das justificativas técnicas
que embasaram o maior peso para técnica em detrimento dos preços ofertados.
3.4.4
- Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízos gerados
por aquisição ou contratação sem escolha da proposta mais vantajosa (efeito
potencial)
3.4.5
- Critérios:
Acórdão 1.488/2009, subitem 9.3.6, Plenário.
Acórdão 327/2010, subitem 9.4.2, Plenário.
Acórdão 1.041/2010,subitem 9.2.5, Plenário.
Regulamento/Sesi/Senai n. 1/2006, art. 8º, §
1º; inciso II, § 2º.
3.4.6
- Evidências:
Evidência 05 - Processo 10.702/2011 - Contratadas:
Low Fat Comunicação, Agência Nacional de Propaganda e Artplan Comunicação.
Evidência 02 - Processo 10.491/2009 -
Contratada: KPMG.
Evidência 12 - Respostas ao Ofício de
Requisição 6-896/2012-Secex-5.
Evidência 03 - Processo 14.806/2009 -
Contratada: Octaplan.
3.4.7
- Esclarecimentos dos responsáveis:
Questionadas
especificamente sobre o Processo 10.702/2011, as entidades se manifestaram no
sentido de que a licitação seguiu os mesmos parâmetros da concorrência
anterior, tendo sido bem sucedida e não havendo problemas quanto a essa questão
pelo TCU e pelo mercado publicitário (evidência 12, p. 77).
Acrescentou que a
atribuição de maior peso à questão técnica valoriza ainda mais o que se
pretende obter, que é a excelência na prestação de serviços, mas que o critério
preço também é valorizado. Acrescenta que alguns órgãos adotam o tipo ‘melhor
técnica’. Salienta, ainda, que o edital foi de conhecimento do TCU, tendo
resultado no Acórdão n. 10.332/2011-TCU-1ª Câmara (evidência 12, p. 78).
3.4.8
- Conclusão da equipe:
Observou-se como
falha comum a todos os processos analisados a atribuição de pesos superiores
para o índice de técnica, em detrimento do índice de preço, sem amparo em
justificativas técnicas suficientes que demonstrem sua necessidade, sendo
possível que se trate de prática comumente adotada pelo Sesi/DN e pelo
Senai/DN.
Os esclarecimentos
prestados durante a auditoria especificamente quanto ao Processo 10.702/2011, o mais recente deles, não evidenciaram de
forma satisfatória a necessidade da desproporção. Em que pese ser legítimo
buscar a garantia da excelência na prestação de serviços, a escolha do tipo
técnica e preço seria suficiente para o alcance desse objetivo, já que as
empresas que não atingissem um nível mínimo esperado seriam excluídas do
certame. Apesar desse ponto não ter sido objeto de exame no Acórdão n.
10.332/2011-TCU-1ª Câmara, que tratou dessa licitação em sede de representação,
entende-se que se trata de falha que deve ser relatada por ter sido observada
também nos outros dois processos analisados.
A jurisprudência
do TCU é pacífica no sentido de que deve haver justificativa do órgão ou
entidade quando o peso do critério preço ficar abaixo do critério técnico, já
que a adoção de critério desproporcional pode acarretar prejuízo à
competitividade do certame e à obtenção da proposta mais vantajosa pela
Administração (Acórdão 1.488/2009, 1.782/2007, 29/2009, 2.017/2009, 327/2010 e
1.041/2010, todos do Plenário).
Considerando que
não foram identificados, nos casos examinados, elementos que demonstrem a
existência de prejuízo na obtenção da proposta mais vantajosa, entende-se
suficiente cientificar o Sesi/DN e o Senai/DN quanto à falha apontada, assim
como promover recomendação às entidades para que se abstenham de prever, em caso
de licitação do tipo técnica e preço, excessiva valoração atribuída à proposta
técnica, em detrimento da proposta de preços, sem amparo em justificativas
técnicas suficientes que demonstrem sua necessidade, uma vez que a adoção de
critério desproporcional pode acarretar prejuízo à competitividade do certame e
à obtenção da proposta mais vantajosa.
3.4.9
- Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao
Sesi/DN e ao Senai/DN de que o estabelecimento de peso para o critério técnico
superior ao atribuído ao critério preço sem justificativas técnicas suficientes
que demonstrem sua necessidade, a exemplo do observado nos Processos
10.491/2009, 14.806/2009 e 10.702/2011, pode acarretar prejuízo à
competitividade do certame e à obtenção da proposta mais vantajosa, ensejando o
descumprimento do art. 8º do RLC e contrariando a jurisprudência firmada pelo
TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.488/2009, 327/2010 e 1.041/2010 (achado 3.4).
Recomendar ao
Sesi/DN e Senai/DN que se abstenham de prever, em caso de licitação do tipo
técnica e preço, excessiva valoração atribuída à proposta técnica, em
detrimento da proposta de preços, sem amparo em justificativas técnicas
suficientes que demonstrem sua necessidade, uma vez que a adoção de critério
desproporcional pode acarretar prejuízo à competitividade do certame e à
obtenção da proposta mais vantajosa, observado o art. 2º do RLC das entidades.
(achado 3.4)
3.5.1
- Situação encontrada:
Constatou-se a
ausência de rateio das despesas entre as entidades contratantes no Processo 15.568/2011.
O contrato
relativo ao Processo 15.568/2011,
cujo objeto era a contratação de serviços de consultoria para Reposicionamento
Estratégico do Sistema Indústria 2011-2015, foi firmado pelo Sesi/DN, pelo
Senai/DN e pelo Instituto Euvaldo Lodi (IEL). Em termo aditivo, definiu-se que
a entrega do produto e a realização dos pagamentos se daria em nove parcelas,
totalizando
R$ 1.990.400,00 (evidência 8, p. 39-44 e 59-62).
R$ 1.990.400,00 (evidência 8, p. 39-44 e 59-62).
Embora o objeto da
contratação se destinasse às três entidades, conforme justificativa técnica,
verificou-se, em consulta no Sistema Zeus, que o Sesi/DN efetuou o pagamento
integral das parcelas executadas do contrato (primeira a oitava parcelas), que
totalizaram R$ 1.930.240,00 (evidência 8, p. 4-8, e 61; evidência 19). Em
consulta ao Sistema Zeus, não foram identificados quaisquer pagamentos do
Senai/DN à Macroplan durante a vigência do contrato.
Análise
Conclui-se que,
não obstante o objeto contratado se destinasse às três entidades, o Sesi/DN
assumiu integralmente a despesa relativa à contratação, o que contraria os
Acórdãos 3.143/2010-TCU-1ª Câmara e 554/2011 - 2ª Câmara.
3.5.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo de inexigibilidade 15.568/2011 -
Contratação dos serviços de consultoria para Reposicionamento Estratégico do
Sistema Indústria 2011-2015.
3.5.3
- Causas da ocorrência do achado:
Causa não apurada.
3.5.4
- Efeitos/Consequências do achado:
Pagamento de obrigações não pertencentes à
entidade (efeito real).
3.5.5
- Critérios:
Acórdão 3.143/2010, 1ª Câmara.
Acórdão 554/2011, 2ª Câmara.
3.5.6
- Evidências:
Evidência 08 - Processo 15.568/2011 -
Contratada: Macroplan.
Evidência 19 - Pagamentos Macroplan - SESI
(consultados no Sistema Zeus).
3.5.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:
O gestor informou que as áreas responsáveis já haviam identificado a
situação, e que as correções foram providenciadas e estariam refletidas na
contabilidade do mês de outubro (evidência 17, p. 3, item b.1).
3.5.8 - Conclusão da equipe:
Na realização de contratações de benefício e de interesse comum de
diferentes entidades, deve haver o rateio de despesas, a fim de que o ônus da
contratação seja de responsabilidade de todos os beneficiários. Esse
entendimento está explicitado nos Acórdãos 3.143/2010-TCU-1ª Câmara (subitem
9.4.1) e 554/2011-TCU-2ª Câmara (subitem 9.2.1).
É recomendável, ainda, que o critério de rateio seja demonstrado no
processo, com base em quanto cada entidade efetivamente se beneficiará do
objeto da contratação, bem como que os percentuais definidos constem do termo
de contrato, de forma a registrar a obrigação cabível a cada entidade
contratante.
Não obstante a declaração do gestor de que as correções já foram
providenciadas e estariam refletidas na contabilidade do mês de outubro,
entende-se caber ciência e recomendação à entidade, nos termos propostos a
seguir.
3.5.9
- Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao
Sesi/DN e ao Senai/DN de que, na realização de contratações em conjunto,
inclusive com o Instituto Euvaldo Lodi (IEL), a ausência de rateio das
despesas, identificada no Processo licitatório 15.568/2011, contraria a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos
3.143/2010-TCU-1ª Câmara e 554/2011-TCU-2ª Câmara (achado 3.5).
Recomendar ao
Sesi/DN e ao Senai/DN que, quando da realização de contratações em conjunto,
inclusive com o Instituto Euvaldo Lodi (IEL), o critério de rateio seja
demonstrado no processo, com base em quanto cada entidade efetivamente se
beneficiará do objeto da contratação, bem como que os percentuais definidos
constem do termo de contrato, de forma a registrar a obrigação cabível a cada
entidade contratante (achado 3.5).
3.6.1
- Situação encontrada:
Verificou-se, nos Processos de inexigibilidade 7.146/2009,
1.962/2010 e 11.014/2011 e nos Processos
licitatórios 10.491/2009, 14.806/2009 e 10.702/2011, que o Sesi/DN e o
Senai/DN não procederam à verificação da regularidade fiscal das contratadas
previamente à realização dos pagamentos, o que contraria os Acórdãos
3.856/2009-TCU-1ª Câmara, 2.835/2009-TCU-1ª Câmara e 243/2009-2ª Câmara.
No caso do Processo 7.146/2009, a verificação da
regularidade também não foi integralmente observada no momento da assinatura do
Termo de Permissão de Uso, apesar do alerta quanto a esse ponto feito no
parecer jurídico (evidência 1, p. 33). Na data do pagamento, havia certidões no
processo que já estavam vencidas.
3.6.2
- Objetos nos quais o achado foi constatado:
Processo de
inexigibilidade 1.962/2010 - Contratação de empresa para fornecimento de
alimentação para o evento Olimpíada do Conhecimento e WorldSkills Americas.
Processo de
inexigibilidade 11.014/2011 - Consultoria especializada para serviços de
consultoria para reorganizar e reprojetar 20 processos da Diretoria de Serviços
Corporativos (DSC).
Processo de
inexigibilidade 7.146/2009 - Contratação do Centro de Convenções / Riocentro
para a Olimpíada do Conhecimento 2010.
Processo
licitatório 10.702/2011 - Contratação agências de propaganda para prestação de
serviços de comunicação e publicidade para atender ao Sesi/DN e ao Senai/DN.
Processo
licitatório 10.491/2009 - Contratação de serviços de consultoria de empresa
especializada na implantação de modelo de custeio baseado em atividades (ABC)
em grandes organizações.
Processo
licitatório 14.806/2009 - Contratação de empresa especializada em arquitetura
promocional para desenvolver, produzir, montar, desmontar e efetuar a
manutenção dos ambientes que compõem o Evento Nacional de Educação Profissional
do Senai.
3.6.3
- Causas da ocorrência do achado:
Deficiência nos
controles internos da entidade.
3.6.4
- Efeitos/Consequências do achado:
Ocorrência de
pagamentos a empresas em débito com a Fazenda Pública (efeito potencial).
3.6.5
- Critérios:
Acórdão 243/2009, 2ª Câmara.
Acórdão 2.835/2009, 1ª Câmara.
Acórdão 3856/2009, 1ª Câmara.
Regulamento/Sesi/Senai 1/2006, art. 11,
parágrafo único.
3.6.6
- Evidências:
Evidência 18 -
Respostas aos Ofícios de Requisição 6, 7 e 8-896/2012-Secex-5 (Regularidade
Fiscal).
3.6.7
- Esclarecimentos dos responsáveis:
Solicitou-se às
duas entidades a documentação comprobatória da realização da verificação da
regularidade fiscal das contratadas anteriormente aos pagamentos, mediante os
Ofícios de Requisição 06-896/2012 (itens ‘c.3’ e ‘e’), 07-896/2012 (item ‘a.2’)
e 08-896/2012 (item ‘a.4’). Não foi apresentada a documentação que comprovasse
que a entidade efetuou o procedimento.
O gestor informou
que, nos termos do RLC, a exigência da regularidade fiscal não é obrigatória
nas dispensas e nas inexigibilidades que não superem o valor relativo à
concorrência. Alegou, ainda, não haver, em qualquer hipótese, previsão para que
a regularidade fiscal seja exigida a cada pagamento (evidência 18, p. 1).
Também ressaltou o
entendimento, expresso no voto do Ministro Relator de processo de Representação
deste Tribunal (TC 004.645/2001-1, que deu origem ao Acórdão
2.102/2011-Plenário), de que a exigência de regularidade fiscal já se
encontraria atendida pelas entidades, quanto aos casos de contratação direta,
havendo comprovação de que as entidades do Sistema S alteraram os seus
regulamentos alinhados à exigência de regularidade fiscal, nos casos em que o
valor for igual ou superior aos valores estabelecidos para a modalidade
concorrência. O gestor concluiu, assim, que a matéria está pacificada na Corte
de Contas (evidência 18, p. 2).
3.6.8
- Conclusão da equipe:
Conforme o gestor
declarou, a exigência de regularidade fiscal é obrigatória para as licitações
na modalidade concorrência e para as inexigibilidades cujos valores superem o
estabelecido para concorrência, o que é o caso dos processos aqui examinados.
O trecho do voto
do Ministro Relator destacado pelo gestor não trata da questão ora em análise,
que consiste na exigência da verificação da regularidade fiscal, por ocasião
dos pagamentos, naquelas contratações cujos valores exigem a comprovação da
regularidade fiscal, nos termos do parágrafo único do art. 11 do RLC. O
Ministro Relator trata, especificamente, da definição do limite da contratação
a partir do qual seria cabível a exigência da regularidade fiscal nas
contratações diretas.
Tem razão o gestor
quando destaca não haver previsão expressa, no RLC, de que a regularidade
fiscal seja exigida em cada pagamento. No entanto, é entendimento deste
Tribunal que as entidades do Sistema S adotem tal procedimento, com vistas a
assegurar que o contratado tem mantido a situação de regularidade fiscal
durante toda a execução do contrato (Acórdãos 3.856/2009-TCU-1ª Câmara – item
9.5.2, 2.835/2009-TCU-1ª Câmara – item 1.5.7, e 243/2009-2ª Câmara – item
1.5.1.2). Desse modo, entende-se caber ciência à entidade quanto a essa falha.
3.6.9
- Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao
Sesi/DN e ao Senai/DN de que, nas contratações cuja comprovação da regularidade
fiscal é obrigatória, nos termos do parágrafo único do art. 11 do RLC, a
ausência de tal verificação previamente à realização de cada pagamento
(situação identificada nos Processos licitatórios 14.806/2009, 10.491/2009 e
10.702/2011 e nos Processos de inexigibilidade 7.146/2009, 1.962/2010 e
11.014/2011) contraria a jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
consubstanciada nos Acórdãos 3.856/2009-TCU-1ª Câmara, 2.835/2009-TCU-1ª Câmara
e 243/2009-2ª Câmara (achado 3.6).
A presente
auditoria teve por objetivo verificar a conformidade dos atos praticados no
âmbito do Sesi/DN e Senai/DN no que tange à aquisição de produtos e serviços. O
foco dos trabalhos foram as contratações relativas a publicidade, eventos,
comunicação social, jornalismo, relações públicas, marketing e consultoria. A
análise abrangeu desde a fase de planejamento das contratações até a execução
dos contratos.
Não foram
constatadas impropriedades ou irregularidades para as questões de auditoria nº
3 e 4 formuladas para esta fiscalização.
Foram
identificadas falhas nos processos examinados, que ensejaram proposta de
ciência e recomendação às entidades.
Observou-se a
existência de fragilidades no planejamento da contratação, como a ausência ou
fragilidade de estudos técnicos e orçamentos preliminares, insuficiência na
definição do objeto contratado e falhas na previsão de vinculação dos
pagamentos à entrega dos produtos (item 3.1). Constatou-se, ainda, nos certames
do tipo técnica e preço, a ausência de justificativas suficientes para
atribuição de maior peso ao item “técnica” em detrimento do item “preço” (item
3.4).
Nos procedimentos
licitatórios analisados, verificou-se também a presença de critérios
restritivos de habilitação dos licitantes e de pontuação da proposta técnica
(item 3.2).
Da mesma forma,
foram identificadas fragilidades na execução dos contratos. Elas se referem, em
especial, aos procedimentos de fiscalização e atesto, bem como à falta de
verificação da regularidade fiscal da contratada no momento dos pagamentos
(itens 3.3 e 3.6).
Uma falha pontual
identificada foi a falta de rateio de despesas entre as entidades contratantes
em um dos processos analisados (item 3.5).
Dentre os benefícios
estimados desta fiscalização, pode-se mencionar, principalmente, a indução à
melhoria nos controles internos, tanto no planejamento das contratações, quanto
na execução dos contratos pelo Sesi/DN e do Senai/DN.”
13.
Diante dos achados de auditoria e da respectiva análise, a equipe, com a
anuência do Diretor, propõe o seguinte encaminhamento (Peça n. 39, pp. 33/35, e
Peça n. 40):
13.1.
dar ciência ao Sesi/DN e Senai/DN de que:
13.1.1.
a insuficiência na definição das necessidades a serem atendidas e do objeto da
contratação, a ausência e fragilidades na demonstração da compatibilidade dos
preços contratados com os preços de mercado e as falhas na vinculação dos
pagamentos à entrega dos produtos, observadas nos Processos ns. 7.146/2009,
10.491/2009, 14.806/2009, 1.962/2010, 11.014/2011, 15.346/2011 e 15.568/2011,
afrontam o disposto nos arts. 2º e 13 do Regulamento de Licitações e Contratos
do Sesi/Senai e na jurisprudência deste Tribunal (achado 3.1);
13.1.2. a exigência, como requisito de
habilitação do licitante, da realização de vistoria do local da prestação dos
serviços objeto da licitação, identificada nos Processos licitatórios ns.
14.806/2009 e 15.346/2011, afronta o art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
consubstanciada nos Acórdãos ns. 983/2008,
2.395/2010 e 2.990/2010, todos do Plenário do TCU (achado 3.2);
13.1.3. a exigência de a licitante possuir
em seu quadro próprio, no momento da licitação, profissional com a qualificação
técnica exigida para execução do objeto pretendido, identificada nos Processos
licitatórios ns. 10.491/2009 e 14.806/2009, restringe a competitividade da
licitação, por impor ônus desnecessário antes da contratação, contrariando o
art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai e a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos ns.
126/2007 e 237/2009, ambos do Plenário/TCU, e
2.575/2008, da 1ª Câmara/TCU, e
na Súmula/TCU n. 272/2012 (achado 3.2);
13.1.4. a exigência de a licitante
comprovar, no momento da licitação, o tempo de experiência dos profissionais
que prestarão os serviços, identificada nos Processos licitatórios ns. 10.491/2009 e 14.806/2009, restringe a
competitividade do certame, afrontando o art. 2º do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
consubstanciada nos Acórdãos ns. 600/2011 e 727/2012, ambos do Plenário/TCU
(achado 3.2);
13.1.5. a realização de licitação do tipo
“técnica e preço” para contratação de bens e serviços comuns e a pontuação de
quesitos que não estejam claramente relacionados com as necessidades expressas
pela Administração no edital ou que impliquem despesas prévias por parte dos
licitantes, como a identificada no Processo licitatório n. 14.806/2009,
afrontam o art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e Contratos do
Sesi/Senai e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a exemplo dos
Acórdãos ns. 2.471/2008 e 1.163/2008, ambos do Plenário/TCU (achado 3.2);
13.1.6. a falta de avaliação, quando do
planejamento da contratação, da conveniência de parcelamento do objeto, de
forma possibilitar a participação de empresas de menor porte na licitação e a
ampliação da competição, como a observada no Processo licitatório n.
14.806/2009, contraria a jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
consubstanciada na Súmula/TCU n. 247/2007 (achado 3.2);
13.1.7. a ausência de designação formal de
empregado para exercer a fiscalização dos contratos, identificada nos Processos
ns. 14.806/2009, 1.962/2010, 10.702/2011, 10.491/2009, 15.346/2011 e
15.568/2011, contraria o princípio constitucional da eficiência, assim como a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos ns.
427/2008 – 1ª Câmara e 2.092/2008 – 2ª Câmara (achado 3.3);
13.1.8. o estabelecimento de peso para o
critério técnico superior ao atribuído ao critério preço sem justificativas
técnicas suficientes que demonstrem sua necessidade, a exemplo do observado nos
Processos ns. 10.491/2009, 14.806/2009 e 10.702/2011, pode acarretar prejuízo à
competitividade do certame e à obtenção da proposta mais vantajosa, ensejando o
descumprimento do art. 8º do Regulamento de Licitações e Contratos do
Sesi/Senai e contrariando a jurisprudência firmada pelo TCU, a exemplo dos
Acórdãos ns. 1.488/2009, 327/2010 e 1.041/2010, todos do Plenário (achado 3.4);
13.1.9. na realização de contratações em
conjunto, inclusive com o Instituto Euvaldo Lodi (IEL), a ausência de rateio
das despesas, identificada no Processo licitatório n. 15.568/2011, contraria a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos ns.
3.143/2010 – 1ª Câmara e 554/2011 – -2ª Câmara (achado 3.5).
13.2. recomendar ao Sesi/DN e ao Senai/DN,
nos termos do art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/92 c/c o art. 250, inciso II,
do Regimento Interno/TCU, que:
13.2.1. estabeleçam formalmente, em seus
normativos, procedimentos mínimos para o adequado planejamento das
contratações, documentados nos autos dos respectivos processos, prevendo
(achado 3.1):
13.2.1.1. estudos técnicos preliminares que
estabeleçam o diagnóstico situacional, a necessidade, os parâmetros para
estabelecimento dos quantitativos e estimativa do valor total, e a análise das
alternativas da contratação;
13.2.1.2. termo de referência ou projeto
básico capaz de propiciar a definição, de forma precisa, suficiente e clara do
objeto a ser contratado, a definição dos métodos executivos, a estimativa dos
prazos de execução, a vinculação dos pagamentos aos serviços efetivamente
executados, as obrigações do contratado, de forma a permitir a comparabilidade
das propostas e a fiscalização da execução contratual;
13.2.1.3. avaliação
do custo, mediante orçamento detalhado, em que constem os preços unitários
relativos a cada item de serviço e o valor global, elaborado a partir de
fundamentada pesquisa de preços praticados no mercado, incluindo consultas a
diversas fontes de informação, de modo a demonstrar, no caso das contratações
diretas, a compatibilidade do preço contratado com os valores de mercado; e,
nos casos de licitação, os parâmetros para verificar a adequação das propostas
econômicas;
13.2.2. nos procedimentos de recebimento e
de atesto de produtos e serviços, principalmente em contratações de objetos de
maior complexidade, conste do processo de pagamento documento assinado pelo
responsável pela fiscalização do contrato, com a devida identificação (nome,
cargo e matrícula) desse agente, que contenha análise com detalhamento dos
requisitos considerados para o aceite ou o atesto, com demonstração de que os
produtos ou serviços entregues atenderam ao objeto contratado, ou, quando for o
caso, o detalhamento dos serviços prestados ou memória de cálculo do valor a
ser pago, de forma a assegurar transparência ao processo de liquidação da
despesa (achado 3.3);
13.2.3. abstenham-se de prever, em caso de
licitação do tipo técnica e preço, excessiva valoração atribuída à proposta
técnica, em detrimento da proposta de preços, sem amparo em justificativas
técnicas suficientes que demonstrem sua necessidade, uma vez que a adoção de
critério desproporcional pode acarretar prejuízo à competitividade do certame e
à obtenção da proposta mais vantajosa, observado o art. 2º do Regulamento de
Licitações e Contratos do Sesi/Senai das entidades. (achado 3.4);
13.2.4. quando da realização de contratações
em conjunto, inclusive com o Instituto Euvaldo Lodi (IEL), o critério de rateio
seja demonstrado no processo, com base em quanto cada entidade efetivamente se
beneficiará do objeto da contratação, bem como que os percentuais definidos
constem do termo de contrato, de forma a registrar a obrigação cabível a cada
entidade contratante (achado 3.5);
13.2.5. nas contratações cuja comprovação da
regularidade fiscal é obrigatória, nos termos do parágrafo único do art. 11 do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai, a ausência de tal
verificação previamente à realização de cada pagamento (situação identificada
nos Processos licitatórios ns. 14.806/2009, 10.491/2009 e 10.702/2011 e nos Processos
de inexigibilidade ns. 7.146/2009, 1.962/2010 e 11.014/2011) contraria a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos ns.
3.856/2009 e 2.835/2009, ambos da 1ª Câmara, e 243/2009 – 2ª Câmara (achado
3.6).
13.3. recomendar ao Senai/DN que adote
procedimentos de negociação com vistas a garantir a economicidade em
contratações de grande valor e que ocorrem periodicamente, a exemplo da
contratação de hospedagem para as Olimpíadas do Conhecimento, evento promovido
pelo Senai a cada dois anos (achado 3.3).
14. O titular da
unidade técnica, em Despacho da Peça n. 41, concordou com a proposta acima, e
sugeriu, em adendo, a remessa de cópia do Acórdão que vier a ser proferido,
acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentem, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador
Ataídes Oliveira (PSDB/TO), em atendimento ao Requerimento de Informações n.
1.058/2011.
É o Relatório.
PROPOSTA
DE DELIBERAÇÃO
Cuidam
os autos do Relatório de Auditoria, referente à fiscalização realizada pela
então 5ª Secretaria de Controle Externo nos Departamentos Nacionais do Serviço
Social da Indústria e no Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, com o
propósito de analisar processos licitatórios e os respectivos contratos de
aquisição de bens e prestação de serviços, em cumprimento às disposições do
Acórdão n. 3.183/2011 – Plenário.
2.
De acordo com o Relatório precedente, foram identificados os seguintes achados
de auditoria:
2.1.
fragilidades no planejamento das contratações:
a)
ausência ou fragilidade de estudos técnicos preliminares que estabeleçam o
diagnóstico situacional e a necessidade de contratação;
b)
ausência ou fragilidade de orçamento detalhado com a composição dos custos
unitários e falta de transparência na demonstração da compatibilidade do preço
contratado com os preços de mercado;
c)
insuficiência da definição do objeto contratado;
d)
falhas na previsão de vinculação dos pagamentos à entrega dos produtos;
2.2.
existência de critérios restritivos de habilitação dos licitantes e de
pontuação da proposta técnica:
a)
exigência de vistoria obrigatória como requisito de qualificação técnica;
b)
exigência de comprovação, na licitação, do vínculo permanente e do tempo de
experiência profissionais;
c)
impedimento de participação no certame de empresas com sócios em comum;
2.3.
fragilidades nos procedimentos de atesto e na fiscalização da execução dos
contratos:
a)
falta de designação formal de empregado para fiscalizar a execução do objeto
contratado;
b)
ausência de detalhamento da análise que ensejou o atesto e a aprovação de
serviços recebidos;
c)
falta de manifestação das entidades contratantes sobre o descumprimento de
cláusula contratual por empresa contratada;
2.4.
falta de justificativa para diferenças de ponderação entre técnica e preço,
havendo desproporção entre os pesos atribuídos para os itens técnica e preço,
sem a existência no processo licitatório de estudos que a justificassem;
2.5.
falta de rateio das despesas entre as entidades contratantes;
2.6.
não verificação, previamente à efetivação de pagamentos, da regularidade fiscal
da contratada.
3. Em
razão de tais achados, a unidade técnica sugere dar ciência ao Sesi/Senai das
falhas apontadas, bem como recomendar algumas providências no sentido de coibir
as respectivas reincidências.
4. A
jurisprudência deste Tribunal pacificou o entendimento de que as entidades do
Sistema S não estão obrigadas a seguir estritamente os termos do Estatuto de
Licitações (Lei n. 8.666/1993), todavia obrigam-se aos seus regulamentos próprios
devidamente publicados, os quais devem se pautar nos princípios gerais do
processo licitatório e nos princípios relativos à Administração Pública, em
especial os da legalidade, moralidade, impessoalidade, isonomia e publicidade,
constantes do art. 37, caput, da Constituição Federal.
5. O
exame feito pela equipe de auditoria mencionou a inobservância dos seguintes
dispositivos dos Regulamentos de Licitações e Contratos do Sesi e Senai, os
quais têm redação de igual teor:
“CAPÍTULO I – DOS PRINCÍPIOS
(...)
Art. 2º A licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa
para o SESI [e SENAI] e será processada e julgada em estrita conformidade com
os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos,
inadmitindo-se critérios que frustrem seu caráter competitivo.
(...)
CAPÍTULO III – DAS MODALIDADES, LIMITES E TIPOS
(...)
Art. 8º Constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso:
I) a de menor preço;
II) a de técnica e preço;
III) a de maior lance ou oferta, nas hipóteses do inciso III , alínea
“b” do art. 6º.
§ 1º O tipo de licitação técnica e preço será utilizado
preferencialmente para contratações que envolvam natureza intelectual ou nas
quais o fator preço não seja exclusivamente relevante, e, neste caso, desde que
justificado tecnicamente.
(...)
CAPÍTULO IV – DOS CASOS DE DISPENSA E INEXIGIBILIDADE
(...)
Art. 11. As dispensas, salvo os casos previstos nos incisos I e II do
art. 9º, ou as situações de inexigibilidade, serão circunstanciadamente
justificadas pelo órgão responsável, inclusive quanto ao preço e ratificadas
pela autoridade competente.
Parágrafo único. Nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade poderá ser
exigida a comprovação de regularidade fiscal, que será obrigatória quando o
valor da contratação for igual ou superior àqueles previstos nos incisos I “c”
e II “c” do art. 6º, deste Regulamento.
(...)
CAPÍTULO VI – DOS PROCEDIMENTOS, DO JULGAMENTO DAS PROPOSTAS E DOS
RECURSOS
Art. 13. O procedimento da licitação será iniciado com a solicitação
formal da contratação, na qual serão definidos o objeto, a estimativa de seu
valor e os recursos para atender à despesa, com a consequente autorização e à
qual serão juntados oportunamente todos os documentos pertinentes, a partir do
instrumento convocatório, até o ato final de adjudicação.”
6. Após
examinar o resultado da fiscalização, no mérito, acolho a conclusão adotada no
âmbito da unidade técnica, porquanto efetivamente ocorreram inobservâncias às
disposições do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai, bem como à
jurisprudência do TCU.
7. A
fase de planejamento da licitação, também conhecida como fase interna ou preparatória,
constitui condição prévia essencial à contratação. Nessa etapa está
compreendida a identificação da necessidade do bem ou serviço que se pretende
contratar, a elaboração do projeto básico (ou termo referencial) e de orçamento
detalhado, a estimativa do preço, a fixação de todas as condições do ato
convocatório, etc.
8. Quaisquer
descuidos na fase interna da licitação podem comprometer a seleção da proposta
mais vantajosa para a entidade
contratante, ferindo, assim, disposição tanto do art. 2º como também do art. 13 do Regulamento de Licitações e
Contratos – RLC do Sesi/Senai. Daí a importância de conferir a essa fase
preparatória da licitação atenção redobrada.
9. Eis
o caso da contratação conjunta pelo Sesi/Senai de serviços de consultoria (Processos
ns. 10.491/2009, 11.014/2011 e 15.668/2011), nos quais o único parâmetro
adotado para a estimativa de preços foi com base na Pesquisa de Honorários e
Tendências da Consultoria no Brasil, feita pelo Instituto Brasileiro dos
Consultores de Organização (IBCO).
10. Nos
três processos indicados, adotou-se o preço médio do consultor sênior prestando
serviços fora da cidade de residência, ou seja, não se levou em conta o custo
de outros profissionais que iriam compor a equipe a ser contratada com
estimativa de horários menores aos de um consultor sênior. Sem um orçamento
detalhado dos serviços que se pretende contratar, a capacidade de averiguar a
compatibilidade dos preços fica seriamente comprometida.
11. Um outro exemplo que chama a
atenção se deu na contratação de espaços do Centro de Convenções Rio Centro
para a Olimpíada do Conhecimento 2010 (Processo n. 7.146/2009). A principal
falha foi a falta da dimensão exata do objeto a ser contratado, o que refletiu,
posteriormente, no aumento de cerca de 93% do preço originalmente contratado.
Isso ocorreu porque, por meio de aditivo, o prazo de locação do espaço foi
prolongado, e, via de consequência, a parte variável relativa ao consumo de
energia elétrica.
12. A situação acima descrita
evidencia a falta de definição completa do objeto, que inclui a indicação do
período de locação e a estimativa de consumo de energia elétrica extraída das
canaletas ou tomadas do Rio Centro, instalação e consumo dos pontos hidráulicos
e pontos de ar comprimido, os quais são fixados em valores unitários. Para um
evento que se repete anualmente, soa estranho verificar que a entidade
contratante ainda não tenha o know-how mínimo necessário para promover a
contratação de tais espaços com a maior precisão na definição física e orçamentária
do objeto contratado. A quase duplicação de seus custos na referida
contratação, o que caracteriza a inobservância aos limites de acréscimo do art.
30 do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai, indica também falta
de zelo dos gestores que conduziram a aludida contratação.
13. Outro ponto apurado refere-se aos
pagamentos não atrelados à efetiva entrega dos bens e serviços contratados, o
que, por certo, compromete a liquidação da despesa.
14. No Processo n. 15.668/2011
(contratação de consultoria para reposicionamento estratégico do Sistema
Indústria), embora o serviço a ser prestado estivesse dividido em atividades
preparatórias, gestão tático-operacional e gestão político-estratégia, e estas
por sua vez, subdivididas em dezessete atividades mais específicas ainda, a
previsão do pagamento era de seis parcelas, das quais cinco estavam vinculadas
à conclusão de apenas cinco das dezessete atividades específicas.
15. A falta de vinculação e
proporcionalidade entre as atividades efetivamente desempenhadas e os
pagamentos efetuados potencializa riscos de eventual inadimplemento da
obrigação contratual, podendo causar prejuízos à contratante nos casos em que
ocorrer pagamentos anteriores à efetiva prestação do serviço.
16. Sobre os critérios restritivos de
habilitação dos licitantes, assiste razão
à unidade técnica quando ressalta, com base nos precedentes colacionados
(Acórdãos ns. 983/2008, 2.395/2010 e 2.990/2010, todos do Plenário), o
entendimento de que a obrigatoriedade de vistoria no local onde seriam
prestados os serviços, em regra, constitui elemento complementar e somente
justificável em face da complexidade do objeto e quando for indispensável para
perfeito conhecimento da obra ou do serviço.
17. A exigência de vistoria
obrigatória, desatrelada das peculiaridades do objeto licitado capazes de
justificá-la tecnicamente, prejudica a competitividade do certame e a
impessoalidade dos concorrentes, na medida em que, na vistoria com data marcada
ou pré-agendada, é possível ocorrer a prévia identificação dos licitantes pelas
empresas participantes, criando, assim, oportunidade para eventual formação de
conluio ou de qualquer pré-acordo tendente a frustrar a concorrência livre do
certame.
18. Na licitação promovida pelo Sesi e
Senai, visando à contratação conjunta de agência de turismo para a prestação de
serviços de fornecimento de passagens aéreas e serviços correlatos (Processo n.
15.346/2011), a exigência de apresentação de termo de vistoria como requisito
de qualificação técnica, além de restringir a competitividade do certame, não
tem fundamento nem mesmo no art. 12, inciso II, do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai, que disciplina sobre a documentação que pode ser
exigida dos licitantes a título de qualificação técnica. Veja que, na
contratação citada como exemplo, inexiste relação entre o serviço demandado
pelas entidades e a vistoria exigida, de forma a garantir a execução do objeto
ajustado.
19. No
que se refere à exigência de comprovação, na licitação, do vínculo permanente e
do tempo de experiência profissionais, verificada nos Processos ns. 14.806/2009
e 10.491/2009, essa medida confere ao certame um caráter restritivo, limitando
a participação de maior número de empresas concorrentes e impondo ônus
absolutamente desnecessário aos licitantes.
20.
A propósito, a matéria já se encontra sumulada no âmbito deste Tribunal. O enunciado da
Súmula/TCU n. 272 dispõe que no
edital de licitação é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de
quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de
incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do
contrato.
21.
A respeito da participação simultânea de empresas com sócios comuns em
licitação, vale frisar que nem os regulamentos próprios das entidades nem a Lei
n. 8.666/1993 vedam essa situação. A interpretação teleológica da legislação,
especialmente a do princípio da igualdade de condições a todos os interessados,
conduz ao entendimento de que o concurso de licitantes pertencentes a sócios
comuns somente é irregular quando puder alijar do certame outros potenciais
participantes.
22. De
acordo com o precedente do Acórdão n. 297/2009 – Plenário, a participação
simultânea de empresas com sócios comuns num mesmo certame configuraria irregularidade
nos casos de: a) convite; b) contratação por dispensa de licitação; c)
existência de relação entre as licitantes e a empresa responsável pela
elaboração do projeto executivo; d) contratação de uma das empresas para
fiscalizar serviço prestado por outra.
23. Nos
Processos ns. 10.491/2009 e 10.702/2011, cujos editais continham cláusula de
vedação de participação simultânea, não constou o enquadramento em nenhum dos
quatro casos indicados no item anterior tampouco foram apontados indícios de
conluio ou fraude.
24. Conquanto
haja notícias nos autos de que Sesi e Senai não mais
incluam em seus editais cláusula com tal conteúdo restritivo, vale lembrar que,
no voto condutor do Acórdão n. 2.341/2011, ao tratar dessa matéria,
restou consignado que a vedação a priori, carente de
fundamento na legislação aplicável, para impedir, sem uma exposição de motivos
esclarecedora ou outros indícios de irregularidades, que empresas participassem
do certame, fere, sem sombra de dúvidas, os princípios da legalidade e da
competitividade, a que estão sujeitas as entidades do Sistema S.
25. Dos três pontos relativos ao item referente a
fragilidades nos procedimentos de atesto e na fiscalização de contratos, cabe
ressaltar apenas a importância da função fiscalizatória.
26. A Lei n. 8.666/1993, embora não aplicável às entidades
do sistema S, registra em seu art. 67 que a execução do contrato deve ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, sendo permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. E mais, o § 1º do
aludido artigo reza que o representante da Administração deve anotar em
registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando
o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
27. Cuida-se de poder-dever fiscalizatório a operar no
sentido de assegurar a melhor execução do contrato em prol do interesse
público. A atividade fiscalizatória não é mera faculdade da Administração.
Segundo o doutrinador Marçal Justen Filho, “parte-se do pressuposto, inclusive,
de que a fiscalização induz o contratado a executar de modo mais perfeito os
deveres a ele impostos” (in
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 9ª ed, , p. 510).
28. No caso do Sesi e Senai, apesar de inexistir em seus
regulamentos dispositivo de teor
semelhante ao do art. 67 da Lei n. 8.666/1993, devem tais entidades, com base
no princípio da eficiência, de estatura constitucional, adotar medidas que
efetivamente venham a garantir o pleno exercício da função fiscalizatória, a
começar pela expressa designação de fiscal para atuar concomitantemente à
execução do objeto contratado.
29. A respeito da falta de justificativa para diferenças de ponderação entre técnica e
preço, verificou-se que os pesos são distribuídos entre os itens técnica e
preço sem o respaldo de estudos que fundamentem o percentual adotado para tais
itens. Nas amostras verificadas, os pesos são maiores para o item técnica e
menores para o preço (Processos ns. 10.491/2009, 10.702/2011, 14.806/2009).
30. Conquanto
não se tenham verificado prejuízos nas contratações decorrentes dos contratos
acima mencionados, o entendimento do TCU é no sentido de que a entidade contratante
deve sempre justificar, respaldada em estudos técnicos, quando o peso do
critério preço for inferior ao do critério técnica, sobretudo porque a adoção
de pesos distintos pode eventualmente ocasionar prejuízo à competitividade do
certame e à obtenção da melhor proposta.
31. A
ocorrência de falta de rateio das despesas entre as entidades contratantes foi
verificada no Processo n. 15.568/2011,
que cuidou da contratação pelo Sesi, Senai e Instituto Euvaldo Lodi – IEL de serviços de consultoria para Reposicionamento
Estratégico do Sistema Indústria 2011-2015, no valor total de R$ 1.990.400,00
(Peça n. 26, pp. 39/44 e 59-62). A equipe de auditoria constatou que o Sesi/DN
pagou o montante de R$ 1.930.240,00 à empresa contratada, Macroplan Prospectiva
Estratégia & Gestão Ltda. (Peça 36), correspondente ao somatório da 1ª à 8ª
parcela.
32.
O referido contrato é omisso quanto ao critério de rateio entre as contratantes
dos valores devidos à empresa contratada, apesar da jurisprudência do TCU
acerca da obrigatoriedade desse item.
33. Em
resposta à solicitação de esclarecimento, o gestor informou, em setembro/2012,
que as áreas responsáveis já haviam feito os ajustes e que as correções
estariam registradas na contabilidade relativa ao mês de outubro/2012.
34. Nesse
contexto, entendo que cabe determinar ao Sesi e Senai que, em prazo fixado,
apresentem ao Tribunal os documentos que comprovem a efetivação do aludido
rateio, bem como os critérios empregados para o estabelecimento dos respectivos
percentuais a cada parte contratante.
35. Por
derradeiro, no que se refere à falta de verificação, previamente à efetivação
de pagamentos, da regularidade fiscal da empresa contratada, na linha dos
precedentes colacionados pela unidade instrutiva, o entendimento do Tribunal é
de que durante toda a execução do contrato deve-se exigir da empresa contratada
a regularidade fiscal.
36. Quanto
ao encaminhamento sugerido pela unidade instrutiva, creio que, em vez de dar
ciência ao Sesi e Senai das falhas apontadas, é melhor encaminhar determinação
a tais entidades com vistas a coibir a reincidência das faltas, devido ao
caráter cogente desta medida. A propósito, considerando que as ocorrências
verificadas pela equipe de auditoria não configuram irregularidades, mas sim falhas
de natureza formal ou oportunidades de melhoria, a expedição de determinações e
recomendações no modo em que ora apresento encontra fundamento no art. 250,
incisos II e III, do RI/TCU, que assim
dispõe:
“Art. 250. Ao apreciar processo relativo à
fiscalização de atos e contratos, o relator ou o Tribunal:
(...)
II –
determinará a adoção de providências corretivas por parte do responsável ou de
quem lhe haja sucedido quando verificadas tão somente falhas de natureza formal
ou outras impropriedades que não ensejem a aplicação de multa aos responsáveis
ou que não configurem indícios de débito e o arquivamento ou apensamento do
processo às respectivas contas, sem prejuízo do monitoramento do cumprimento
das determinações;
III –
recomendará a adoção de providências quando verificadas oportunidades de
melhoria de desempenho, encaminhando os autos à unidade técnica competente,
para fins de monitoramento do cumprimento das determinações;”
Nessas condições,
acolho, com alguns ajustes, a proposta da unidade técnica e manifesto-me por
que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
T.C.U.,
Sala das Sessões, em 13 de março de 2013.
MARCOS
BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 526/2013 – TCU – Plenário
1. Processo
TC-028.129/2012-1.
2. Grupo: I –
Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado:
Senado Federal.
4. Entidades: Serviço Social da Indústria/Departamento
Nacional – Sesi/DN e Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial/Departamento
Nacional – Senai/DN.
5. Relator:
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante
do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade
Técnica: 5ª Secex.
8. Advogado
constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e
discutidos estes autos do Relatório de Auditoria, referente à fiscalização realizada pela então 5ª Secretaria de
Controle Externo – 5ª Secex nos Departamentos Nacionais do Serviço Social da
Indústria e do Serviço de Nacional Aprendizagem Industrial, respectivamente
Sesi/DN e Senai/DN, com o propósito de avaliar a regularidade dos processos
licitatórios e os respectivos contratos de aquisição de bens e prestação de
serviços, em cumprimento ao determinado pelo Acórdão n. 3.183/2011 – TCU –
Plenário.
ACORDAM
os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar aos
Departamentos Nacionais do Serviço Social da Indústria e do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial que, em futuros procedimentos licitatórios:
9.1.1. promovam diagnóstico
de suas necessidades de modo a permitir a completa definição do objeto da
contratação; demonstrem os preços contratados com os praticados no mercado, e
vinculem os pagamentos à efetiva entrega dos produtos ou serviços contratados,
de modo a evitar as falhas constatadas nos Processos ns. 7.146/2009,
10.491/2009, 14.806/2009, 1.962/2010, 11.014/2011, 15.346/2011 e 15.568/2011,
as quais afrontaram o disposto nos arts. 2º e 13 do Regulamento de Licitações e
Contratos do Sesi/Senai;
9.1.2. abstenham-se de exigir,
como requisito de habilitação do licitante, a realização de vistoria do local
da prestação dos serviços objeto da licitação, tal como identificada nos
Processos ns. 14.806/2009 e 15.346/2011, por violar o teor do art. 2º do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai e a jurisprudência do
Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos ns. 983/2008,
2.395/2010 e 2.990/2010, todos do Plenário do TCU;
9.1.3. não incluam em seus
editais de licitação cláusula que exija que a licitante tenha em seu quadro de
pessoal, no momento do certame, profissional com qualificação técnica para a
execução do objeto a ser contratado, bem como certidão que comprove o tempo de
experiência dos profissionais que prestarão os serviços, em atenção ao art. 2º
do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai e ao Enunciado da Súmula
de Jurisprudência do TCU n. 272/2012;
9.1.4. na realização de licitação do tipo
“técnica e preço” para contratação de bens e serviços comuns, em atenção ao
art. 8º, § 1º, do Regulamento de Licitações e Contratos do Seis/Senai, definam
a pontuação de quesitos de tal forma que estejam claramente relacionados com as
necessidades expressas pela Administração no edital, sem que impliquem despesas
prévias por parte dos licitantes, como as identificadas no Processo n.
14.806/2009;
9.1.5. avaliem, quando do planejamento da
contratação, a conveniência de parcelamento do objeto, de forma possibilitar a
participação de empresas de menor porte na licitação e a ampliação da
competição, em observância às disposições do Enunciado de Súmula de
Jurisprudência do TCU n. 247/2007;
9.1.6. abstenham-se de prever, em caso de
licitação do tipo técnica e preço, excessiva valoração atribuída ao quesito
“técnica”, em detrimento do “preço”, sem amparo em justificativas técnicas
suficientes que demonstrem sua necessidade, uma vez que a adoção de critério
desproporcional pode acarretar prejuízo à competitividade do certame e à
obtenção da proposta mais vantajosa, observando o art. 2º do Regulamento de Licitações
e Contratos do Sesi/Senai;
9.1.7. demonstrem tecnicamente no processo
de licitação, quando da realização de contratações em conjunto, inclusive com o
Instituto Euvaldo Lodi (IEL), o critério de rateio das despesas que serão
realizadas, com base em quanto cada
entidade efetivamente se beneficiará do objeto da contratação, bem como que os
percentuais definidos constem do termo de contrato, de forma a registrar a
obrigação cabível a cada entidade contratante;
9.1.8. encaminhem ao TCU, no prazo de 30
(trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, documentos que comprovem a
efetivação do rateio entre Sesi, Senai e Instituto Euvaldo Lodi – IEL das
despesas incorridas na execução do objeto do Contrato firmado com a empresa
Macroplan Prospectiva Estratégia & Gestão Ltda., consistente na prestação de serviços de consultoria para
Reposicionamento Estratégico do Sistema Indústria 2011-2015 (Processo n.
15.568/2011), bem como os critérios empregados para o estabelecimento dos
respectivos percentuais de rateio atribuídos para cada uma das partes
contratantes;
9.1.9. exijam, nas contratações cuja
comprovação da regularidade fiscal é obrigatória, nos termos do parágrafo único
do art. 11 do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi/Senai, a
verificação de tal regularidade previamente à realização de cada pagamento, em
observância ao art. 195, § 3º, da Constituição Federal e à jurisprudência do
Tribunal de Contas da União (v.g.:
Acórdãos ns. 3.856/2009 e 2.835/2009, ambos da 1ª Câmara, e 38243/2009 –
2ª Câmara);
9.2. recomendar aos
Departamentos Nacionais do Serviço Social da Indústria e do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial que:
9.2.1. estabeleçam formalmente, em seus
normativos, procedimentos mínimos para o adequado planejamento das contratações,
documentados nos autos dos respectivos processos, prevendo:
9.2.1.1. estudos técnicos preliminares que
estabeleçam o diagnóstico situacional, a necessidade, os parâmetros para
estabelecimento dos quantitativos e estimativa do valor total, e a análise das
alternativas da contratação;
9.2.1.2. termo de referência ou projeto
básico capaz de propiciar a definição, de forma precisa, suficiente e clara do
objeto a ser contratado, a definição dos métodos executivos, a estimativa dos
prazos de execução, a vinculação dos pagamentos aos serviços efetivamente
executados, as obrigações do contratado, de forma a permitir a comparabilidade
das propostas e a fiscalização da execução contratual;
9.2.1.3. avaliação
do custo, mediante orçamento detalhado, em que constem os preços unitários
relativos a cada item de serviço e o valor global, elaborado a partir de
fundamentada pesquisa de preços praticados no mercado, incluindo consultas a
diversas fontes de informação, de modo a demonstrar, no caso das contratações
diretas, a compatibilidade do preço contratado com os valores de mercado; e,
nos casos de licitação, os parâmetros para verificar a adequação das propostas
econômicas;
9.2.2. nos procedimentos de recebimento e de
atesto de produtos e serviços, principalmente em contratações de objetos de
maior complexidade, façam constar do processo de pagamento documento assinado
pelo responsável pela fiscalização do contrato, com a devida identificação
(nome, cargo e matrícula) desse agente, que contenha análise com detalhamento dos
requisitos considerados para o aceite ou o atesto, com demonstração de que os
produtos ou serviços entregues atenderam ao objeto contratado, ou, quando for o
caso, o detalhamento dos serviços prestados ou memória de cálculo do valor a
ser pago, de forma a assegurar transparência ao processo de liquidação da
despesa;
9.2.3. formalizem a designação formal de
empregado para exercer a fiscalização dos contratos, com base no princípio
constitucional da eficiência (art. 37, caput,
da Constituição Federal/1988);
9.3. recomendar ao Senai/DN que adote
procedimentos de negociação com vistas a garantir a economicidade em
contratações de grande valor e que ocorrem periodicamente, a exemplo da
contratação de hospedagem para as Olimpíadas do Conhecimento, evento promovido
pelo Senai a cada dois anos;
9.4. determinar à SecexPrevi,
em cuja clientela estão o Sesi e Senai, que monitore o cumprimento da medida
constante do subitem 9.1.9 deste Acórdão;
9.5. encaminhar cópia deste
Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e ao Senador Ataídes Oliveira
(PSDB/TO), em atendimento ao Requerimento de Informações n. 1.058/2011.
10. Ata n° 8/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 13/3/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na
Internet: AC-0526-08/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Walton
Alencar Rodrigues, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana
Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa
(Relator), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado
Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
|
(Assinado
Eletronicamente)
MARCOS BEMQUERER COSTA
|
na Presidência
|
Relator
|
Fui presente:
(Assinado
Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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