SENADO
FEDERAL
PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 72, DE 2013
Dispõe sobre normas
gerais aplicáveis aos serviços sociais autônomos instituídos pela União e dá
outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS
Art. 1º Esta Lei estabelece as normas gerais aplicáveis aos serviços
sociais autônomos instituídos pela União, que recebam recursos públicos
originários do produto da arrecadação de contribuições sociais e adicionais.
Art. 2º Na aplicação dos recursos públicos referidos no art. 1º, os
serviços sociais autônomos observarão, dentre outros, os princípios da
legalidade, legitimidade, proporcionalidade, moralidade, interesse público ou
social, economicidade e eficiência.
Parágrafo único. Os recursos públicos
previstos no art. 1º, inclusive os decorrentes de superávit, só poderão ser
utilizados por serviço social autônomo para a realização das atividades
previstas na lei que autorizou a respectiva criação.
Art. 3º Os serviços sociais autônomos se vincularão,
mediante cooperação, ao Ministério cuja área de competência guarde
compatibilidade com os seus objetivos institucionais, a quem incumbirá
supervisionar a gestão e administração dos recursos públicos.
§
1º O serviço social autônomo que atue em mais de uma das áreas de competência
de Ministérios submeterá seus orçamentos anuais e planos de aplicação ao
Ministério responsável pela área de atuação preponderante da entidade.
§
2º Considera-se área de atuação preponderante aquela definida como atividade
principal no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica do Ministério da Fazenda.
§
3º O Poder Executivo, mediante decreto, disporá sobre as vinculações de que
trata este artigo.
Art. 4º As obras, os serviços, inclusive de publicidade, as compras, as
alienações e as locações quando realizadas pelos serviços sociais autônomos
mediante utilização dos recursos públicos a que alude o art. 1º, reger-se-ão
pelo disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, os dirigentes e
empregados dos serviços sociais autônomos equiparam-se a agentes públicos.
Art. 5º É vedado aos serviços sociais autônomos aliciar ou coagir
membros, associados ou assistidos para se filiarem a sindicatos ou partidos
políticos, bem como destinar recursos para propaganda de cunho
político-eleitoral.
Art. 6º A prestação dos serviços que constituem a atividade-fim de
serviço social autônomo independe do pagamento de qualquer contraprestação
pecuniária.
§
1º Poderá ser exigida contraprestação pecuniária nos casos de estrita
necessidade, devidamente justificados, para a viabilização econômica da
atividade desenvolvida.
§ 2º Caso exigida
contraprestação pecuniária, nos termos do § 1º, as entidades deverão reservar
no mínimo vinte por cento das vagas para o oferecimento gratuito dos serviços a
pessoas reconhecidamente pobres.
§ 3º O disposto no § 1º não se aplica aos cursos de formação
profissional.
Art. 7º No caso de extinção de serviço social autônomo a partir da data
da publicação desta Lei, o patrimônio remanescente será revertido à União.
CAPÍTULO II DOS ORÇAMENTOS
Art. 8º O serviço social autônomo deverá elaborar anualmente orçamento
geral e plano de aplicação dos recursos públicos, nacionalmente consolidados,
com indicação dos benefícios pretendidos, os quais, após deliberação pelos
órgãos competentes de suas estruturas organizacionais, serão submetidos ao
Ministério em cuja área de competência se encontrar, para aprovação e publicação
no Diário Oficial da União.
§
1º O orçamento será elaborado de acordo com as normas pertinentes às entidades
sem fins lucrativos, editadas nos termos do art. 6º, alínea “f”, do Decreto-Lei
nº 9.295, de 27 de maio de 1946, e compreenderá os recursos a serem alocados a
unidades regionais e locais.
§
2º A contabilidade registrará todos os fatos relativos à gestão orçamentária,
financeira e patrimonial, independentemente de sua legalidade, sem prejuízo das
responsabilidades e das demais sanções previstas em lei.
§
3º Os planos anuais de aplicação serão elaborados na forma do decreto de
regulamentação.
CAPÍTULO III DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
Art. 9º O serviço social autônomo apresentará ao Ministério ao qual se
vincular, até 31 de janeiro de cada ano, relatório circunstanciado de gestão
sobre a execução do plano de aplicação do exercício findo, com a prestação de
contas dos recursos públicos por ele recebidos, a relação dos convênios
celebrados e o período de sua vigência, bem assim o sumário das atividades
desenvolvidas, acompanhada de parecer de auditores independentes e do conselho
fiscal ou órgão equivalente.
Parágrafo único. O relatório de gestão
e demais documentos referidos neste artigo observarão as instruções baixadas
pelo Tribunal de Contas da União.
Art. 10. No prazo de trinta dias, o órgão competente do Ministério
apresentará parecer sobre o relatório circunstanciado remetendo-o ao Tribunal
de Contas da União, que julgará a respectiva prestação de contas.
CAPÍTULO IV DO PESSOAL
Art. 11. O processo de seleção para admissão de pessoal efetivo de serviço
social autônomo deverá ser precedido de edital publicado no Diário Oficial da
União e constará de etapas eliminatória, classificatória e de treinamento,
observadas as peculiaridades de cada entidade.
§
1º Não será admitido no processo de seleção candidato condenado, em decisão
transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado pelos crimes:
I
- contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o
patrimônio público;
II
- eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;
III
- de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo
ou à inabilitação para o exercício de função pública;
IV
- de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;
V
- de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e
hediondos;
VI
- de redução à condição análoga à de escravo;
VII - contra a vida e a
dignidade sexual; VIII - praticados por organização criminosa, quadrilha ou
bando.
§ 2º A vedação do § 1º aplica-se, ainda, a candidato:
I
– cujas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas tenham sido
rejeitadas por irregularidade insanável pela prática de ato doloso de
improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente,
salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário;
II
– condenado em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial
colegiado, em decorrência de ocupação de cargo na administração pública direta,
indireta ou fundacional, hajam beneficiado a si ou a terceiros;
III
– condenado à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de
improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e
enriquecimento ilícito;
IV
– excluído do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão
profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, salvo
se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário;
V
- demitido do serviço público em decorrência de processo administrativo ou
judicial; e,
VI
– que, magistrado ou membro do Ministério Público, tenha sido aposentado compulsoriamente por decisão
sancionatória, perdido o cargo por sentença ou pedido exoneração ou
aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar.
Art. 12. Na relação de trabalho
de serviço social autônomo com o pessoal por ele contratado, serão observados
os seguintes princípios:
I
- proibição de contratação de servidores e empregados públicos em atividade;
II
– regime de dedicação em tempo integral;
III
– salário fixo, em valor compatível com o respectivo mercado de trabalho, segundo
o grau de qualificação exigido e o setor de especialização profissional,
proibida a percepção de vantagem ou remuneração de qualquer outra fonte de
natureza retributiva, excetuados proventos de aposentadoria ou pensão ou renda
patrimonial.
Parágrafo único. Para os fins de
aplicação do inciso III será observado o disposto art. 1º, inciso II, da Lei nº
8.448, de 21 de julho de 1992.
Art. 13. Os dirigentes de serviço social autônomo, integrantes de órgãos
de natureza colegiada ou administrativa, não poderão acumular o cargo com outro
da estrutura organizacional de serviço social autônomo ou de entidade a quem
transferidos, a qualquer título, ainda que parcialmente, os recursos públicos
de que trata o art. 1º.
§
1º Os presidentes de serviço social autônomo serão nomeados pelo Presidente da
República, a partir de uma lista sêxtupla formada por cidadãos de reputação
ilibada e reconhecida competência, indicados pela confederação do seu setor de
atuação, após aprovação prévia do Senado Federal, para mandato de quatro anos,
vedada a recondução.
§
2º O disposto nos §§ 1º e 2º do art. 11 deverá ser observado por ocasião de
nomeação ou eleição de dirigentes de serviço social autônomo, bem assim na
hipótese de indicação de representantes do Poder Público para o exercício de
mandato, cargo ou função em órgãos colegiados ou administrativos que integrem a
respectiva estrutura.
§
3º São incompatíveis com o exercício da presidência ou de cargo, mandato ou
função de direção de serviço social autônomo:
I
– a titularidade de cargo público ou mandato eletivo, nas esferas federal,
estadual, distrital ou municipal;
II
– o desempenho de mandato classista ou sindical;
III
– a propriedade, o controle acionário ou a administração de empresa de
prestação de serviços educacionais.
§ 4º Os presidentes ou
diretores de serviços sociais autônomos respondem subsidiariamente pelas
obrigações assumidas pela entidade durante o mandato, e solidariamente por atos
temerários ou praticados com violação à lei ou ao estatuto.
Art. 14. Sem prejuízo dos demais casos previstos nas
respectivas leis, em seus estatutos ou regimentos internos, é vedado o repasse
dos recursos públicos a serviço social autônomo nos casos em que agente
político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de órgão ou
entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou
respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, até o segundo grau, seja integrante de seus órgãos de natureza
colegiada ou administrativa.
CAPÍTULO V DAS TRANSFERÊNCIAS E DOS DEPÓSITOS
Art. 15. As transferências dos recursos públicos de que trata o art. 1º a
serviços sociais autônomos serão feitas por intermédio de instituições
financeiras federais.
§
1º Os recursos públicos recebidos por serviço social autônomo, nos termos deste
artigo, deverão ser mantidos em depósito no Banco do Brasil S.A. e na Caixa
Econômica Federal.
§
2º Eventuais disponibilidades dos recursos públicos transferidos nos termos
deste artigo serão aplicadas em títulos do Tesouro Nacional ou em fundos por
eles lastreados.
Art. 16. Compete ao Banco Central do Brasil, no tocante às
instituições financeiras, a fiscalização do cumprimento do disposto neste
artigo e a aplicação das penalidades estabelecidas na legislação pertinente em
caso de constatação de seu descumprimento.
Parágrafo único. Em caso de constatação de descumprimento,
caberá ainda ao Banco Central do Brasil representar à Controladoria-Geral da
União.
CAPÍTULO VI DA FISCALIZAÇÃO
Art. 17. Sem prejuízo do disposto no art. 183 do Decreto-Lei nº 200, de 25
de fevereiro de 1967, a
gestão dos recursos públicos pelos serviços sociais autônomos está sujeita a
auditoria externa a cargo dos órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo, nos termos da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, e
demais normas pertinentes.
Parágrafo único. Se o serviço social
autônomo dispuser de receita própria de outra natureza, a auditoria se limitará
ao emprego dos recursos públicos.
Art. 18. Apuradas irregularidades, se o responsável, devidamente
notificado, deixar de atender às exigências dos órgãos referidos no artigo
anterior, o Ministro de Estado determinará a suspensão dos repasses destinados
ao serviço social autônomo pertinente.
Art. 19. Os representantes do Poder Público, nomeados para o exercício de
mandato, cargo ou função em órgãos colegiados ou administrativos de serviço
social autônomo, são solidariamente responsáveis pelos danos decorrentes das
irregularidades, salvo se fizer consignar sua divergência em ata da reunião ou
representação, transmitindo-a ao órgão competente do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo, com a informação dos demais dirigentes ou
empregados dos quais divergiu, consignando os entendimentos destes.
Parágrafo único. A Controladoria-Geral da União expedirá as
instruções necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo.
CAPÍTULO VII DA TRANSPARÊNCIA
Art. 20. Os serviços sociais autônomos deverão divulgar, trimestralmente,
na respectiva página na internet, em local de fácil visualização, os valores
que lhes foram transferidos e a especificação de cada receita e de cada despesa
constantes dos respectivos orçamentos, discriminadas por natureza, finalidade e
região.
§
1º As entidades de que trata o caput divulgarão e manterão atualizada,
nos respectivos sites na internet, além da estrutura remuneratória dos
mandatos, quando remunerados, e dos cargos e funções de dirigentes e
empregados, bem assim a relação dos nomes de seus dirigentes e dos demais
membros do corpo técnico.
§ 2º A
Controladoria-Geral da União expedirá as instruções necessárias ao cumprimento
do disposto neste artigo, em especial no que tange ao conteúdo e à forma de
divulgação das informações.
CAPÍTULO VIII DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E
TRANSITÓRIAS
Art. 21. Sem prejuízo do disposto na Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965,
e na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei nº 12.016, de 7 de agosto de
2009, a
inobservância do disposto nesta Lei acarretará a imediata suspensão dos repasses
destinados ao serviço social autônomo pertinente.
Art. 22. Os serviços sociais autônomos atualmente existentes terão até o
primeiro dia útil do ano subsequente ao da publicação desta Lei para se
adequarem às regras de prestação de contas, contratação, licitação e seleção de
pessoal nela previstas.
Art. 23. Ficam reduzidos em cinquenta por cento os percentuais dos
repasses dos serviços sociais autônomos de recursos públicos originários das
contribuições referidas no art. 1º, destinados à confederação incumbida de sua
criação.
Art. 24. Revogam-se o art. 3º do Decreto-Lei nº 4.048, de 22 de
janeiro de 1942, os §§ 1º e 2º do art. 10 do Decreto-Lei nº 8.621, de 10 de
janeiro de 1946, o art. 2º do Decreto-Lei nº 9.403, de 25 de junho de 1946, o
Decreto-Lei nº 151, de 9 de fevereiro de 1967, o parágrafo único do art. 2º da
Lei nº 8.315, de 23 de dezembro de 1991, o inciso I do art. 6º e o § 1º do art.
7º da Lei nº 8.706, de 14 de setembro de 1993, e o § 1º do art. 9º da Medida
Provisória nº 2.168-40, de 24 de agosto de 2001.
Art. 25. Esta Lei entra em vigor
noventa dias após sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
Os serviços sociais
autônomos, principalmente aqueles ligados ao chamado Sistema S, são entidades
de direito privado criadas por meio de autorização legislativa para a
realização de atividades de interesse público. Apesar disso, não integram a
Administração Pública Indireta, como preconiza o Decreto-Lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, em seu art. 4º, uma vez que neste ficaram compreendidas
somente as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e
as fundações públicas. São administrados, em geral, por representantes dos
próprios
setores econômicos para os quais desenvolvem suas atividades.
Foram
instituídos com base em diversos diplomas legais editados entre 1942 e 2004.
Alguns se destinam à prestação de serviços de assistência social e educacional
– como é o caso do Serviço Social da Indústria (SESI), do Serviço Social do
Comércio (SESC) e do Serviço Social de Aprendizagem Rural (SENAR). Outros
desempenham atividades de fomento às exportações e ao desenvolvimento
industrial (Agência Brasileira de Promoção de Exportações do Brasil –
APEX-Brasil e Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI).
Porém,
essa proliferação de leis esparsas gerou grandes problemas do ponto de vista
jurídico. Há diversas controvérsias: (i) acerca da natureza jurídica e forma de
arrecadação da contribuição social fonte dos recursos financeiros que sustentam
essas entidades; (ii) em relação ao dever de transparência; (iii) a respeito do
verdadeiro regime jurídico aplicável; (iv) sobre o controle e a fiscalização da
utilização dos repasses; e (v) assim como a imputabilidade de sanções previstas
no Código Tributário e Civil.
Quanto
à natureza jurídica da contribuição social, destaca-se que os recursos que são
transferidos para os serviços sociais autônomos, na sua totalidade, são
oriundos das denominadas contribuições sociais de interesse de categorias
profissionais, incidentes sobre a folha de salários.
A
partir da promulgação da Constituição da República de 05 de outubro de 1988, o
seu art. 149 deixou claro que tais contribuições sociais possuem natureza
tributária, ficando subordinadas a todas as normas gerais de direito
tributário, além de se submeterem aos princípios da legalidade estrita e da
anterioridade.
Foi
o que esclareceu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento RE 556.664-1 RS,
relatado Ministro Gilmar Mendes, no qual ficou registrado: “III – NATUREZA
TRIBUTÁRIA DAS CONTRIBUIÇÕES. As contribuições, inclusive as previdenciárias,
têm natureza tributária e se submetem ao regime jurídico-tributário previsto na
Constituição. Interpretação ao art. 149 da CF de 1988. Precedentes.”
Reconhecida
a natureza tributária e expressamente prescrevendo a aplicação do Código
Tributário Nacional, é preciso enfrentar a questão da arrecadação direta que é
realizada, segundo o Tribunal de Contas da União, pelas entidades componentes
do Sistema S. Neste particular, o Código Tributário Nacional diz que a constituição
dos créditos tributários, dar-se-á mediante o lançamento, tornando um ato
privativo de autoridade administrativa – ato este absolutamente incompatível
com qualquer ente privado, porque não é dotado de autoridade para sua prática.
Ao mesmo tempo, se diz que as aludidas
contribuições sociais são objeto de fiscalização, que igualmente é ato
privativo de autoridade administrativa, consoante o prescrito nos arts. 194,
196, 197 e 200 do mesmo Código.
É
exatamente por isso que o caput do art. 7º do Código Tributário Nacional
restringe o cometimento das funções de arrecadar e fiscalizar tributos,
exclusivamente, as autoridades integrantes dos quadros de pessoas jurídicas de
direito público interno.
A
partir da codificação do direito tributário, a face da limitação imposta à
delegação da fiscalização apenas aos entes de direito público interno,
apresentam-se revogados a todos os dispositivos que tivessem atribuído este
mister a pessoas jurídicas de direito privado, por incidência do disposto no
art. 2º, § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de
Introdução ao Código Civil).
Esta
conclusão se reforça através da Emenda Constitucional nº 42, de 2003, que
acrescentou o inciso XXII ao art. 37, deixando claro que a “administração
tributária” é uma atividade essencial do Estado, portanto é indelegável a
terceiros e o seu exercício dá-se somente “por servidores de carreiras
específicas”; afastando os particulares.
Por
isto, mesmo quem pretenda superar a revogação dos preceitos que delegavam o
encargo de fiscalização a pessoas jurídicas de direito privado, a partir da
codificação do direito tributário, há de se concluir que é impossível, por
absoluta incompatibilidade com o disposto no art. 37, inciso XXII, da
Constituição.
Além disso, por expressa
determinação do art. 3º da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, as
atribuições de arrecadação e fiscalização destas contribuições em apreço, foram
transferidas para a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Portanto, a
arrecadação direta das contribuições, aquela realizada pelos próprios serviços
sociais autônomos não encontram amparo legal. Consoante esses fatos torna-se
perplexo ao se constatar no Acórdão 2527/2012 do Plenário do Tribunal de Contas
da União, relativamente aos anos de 2008, 2009 e 2010, que o Serviço Social da
Indústria (SESI) e
o Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (SENAI) têm uma “especificidade a mais”, uma vez que,
ainda se adotam a prática de arrecadar parte de suas receitas de contribuições
sociais diretamente das indústrias, sem a intervenção da Receita Federal do
Brasil.
Por esta razão, o Tribunal de Contas da União,
reconhece a arrecadação informada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil,
a quem por lei compete esta atribuição. As informações obtidas não são
suficientes para conhecer a receitas destas entidades, sendo necessário
solicitar-lhes diretamente tal informação. Dito de outra forma, o principal
órgão de controle do Governo Federal e a Secretaria da Receita Federal do
Brasil não sabem ao certo quanto arrecadam diretamente.
A
princípio isto só aconteceria, porque a Instrução Normativa RFB nº 971, de 13
de novembro de 2009, embora diga em seu art. 109, caber à Secretaria da Receita
Federal do Brasil as atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e
cobrança dessas contribuições sociais, acaba por excetuar de suas competências,
os casos em que, com base em expressa previsão legal, seja celebrado por essas
entidades convênio com a empresa contribuinte para que o recolhimento seja
feito diretamente à entidade ou fundo.
Ora,
se a Lei nº 11.457, de 2007, atribuiu à Secretaria da Receita Federal do Brasil
– e não “facultou” -, sem qualquer ressalva, competência para “planejar,
executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação, fiscalização,
arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições” sociais de interesse de
categorias profissionais incidentes sobre a folha de salários, a legislação
anterior ficou revogada.
Flagrante
a incompatibilidade de qualquer norma anterior que cometesse às citadas
entidades o encargo ou a função de arrecadar contribuições sociais e esta lei,
que atribuiu, dentre outras e sem ressalvas, a mesmíssima competência à
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Na
verdade o disposto no art. 111, § 1º, da Instrução Normativa RFB nº 971, de
2009, vai além do mero encargo ou da mera função de arrecadar prevista no § 3º
do art. 7º do Código Tributário Nacional, na medida em que se cogita a
arrecadação se opera sem a interveniência dos agentes da Secretaria da Receita
Federal do Brasil.
No
que diz respeito ao dever de transparência, a Lei nº 12.527, de 18 de novembro
de 2011 - Lei do Acesso à Informação -, regulamentada pelo Decreto nº 7.724, de
16 de maio de 2012, obriga aos serviços sociais autônomos em geral a dar
publicidade de seus atos, especificamente quanto aos recursos públicos
recebidos e à sua destinação, sem prejuízo da prestação de contas a que estejam
obrigadas.
Passou a ser obrigatória, a publicidade como
preceito geral e do sigilo como exceção, a divulgar informações de interesse
público independentemente de solicitações, a utilizar de meios de comunicação
viabilizados pela tecnologia da informação e a fomentar o desenvolvimento da
cultura de transparência na sua administração, conforme art. 3º daquela Lei.
Fora
previsto também, no art. 6º da Lei da Transparência a obrigatoriedade de os
serviços sociais autônomos adotarem gestão transparente da informação,
permitindo amplo acesso a ela e sua divulgação, de proteção à informação,
garantido sua disponibilidade, autenticidade e integridade e, ainda, de
proteção da informação sigilosa e de informação pessoal, observada a sua
disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.
Para
dar efetividade a estas regras, a Lei nº 12.708, de 17 de agosto de 2012 – Lei
de Diretrizes Orçamentárias para 2013 –, a exemplo de suas anteriores aprovadas
desde 2008, determinou que os serviços sociais autônomos devam divulgar,
trimestralmente, na respectiva página na internet, em local de fácil visualização,
os valores arrecadados e a especificação de cada receita e de cada despesa
constante dos respectivos orçamentos, discriminados por natureza, finalidade e
região.
A
propósito do verdadeiro regime jurídico aplicável, verifica-se que muito embora
se trate de pessoas jurídicas de direito privado, os serviços sociais
autônomos, possuem regime híbrido. Especialmente em face das adaptações
constantes da legislação própria de cada qual, além das disposições especiais
da legislação federal, em razão do controle final.
Por
isto o Decreto-Lei nº 200, de 1967, estabeleceu que as entidades e organizações
em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, submeterse-iam
à fiscalização do Estado sem que tenha criado qualquer condicionante a dever de
fiscalizar, de acordo com a legislação especial de cada um dos serviços sociais
autônomos.
Isto introduz a
discussão sobre o controle e fiscalização, do mesmo modo que traz a questão da
imputabilidade de sanções, pela natureza pública dos recursos destinados aos
serviços sociais autônomos.
No art. 327, § 1º, do Código Penal,
equipararam-se os dirigentes e empregados destes entes a funcionários públicos
para fins de apuração de responsabilidades nos crimes praticados contra a
Administração em geral, pelo exercício do cargo, emprego ou função.
A
Constituição, no art. 37, § 4º, dispôs que, na forma e com a gradação prevista
em lei e sem prejuízo da ação penal cabível, os atos de improbidade
administrativa os acarretarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.
A
Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, que regula a improbidade administrativa,
aplica-se aos dirigentes e empregados dos serviços sociais autônomos porque o
seu art. 1º, parágrafo único, submeteu às sanções nela previstas os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção de
órgão público, contudo limitada, a sanção patrimonial à parcela representada
pelos recursos públicos.
Além
disto, equiparam o agente público (art. 2º) todos aqueles que exercem, ainda
que transitoriamente ou sem remuneração, qualquer que tenham vínculo ou emprego
ou função em serviços sociais autônomos.
Os
tipos de atos de improbidade encontram-se descritos no caput dos arts. 9º
(improbidade que importa em enriquecimento ilícito) consistente em obtenção de
vantagem patrimonial indevida, 10 (improbidade que causa prejuízo ao Erário),
cuja característica própria é a lesão ao Erário, e 11 (improbidade que atenta
contra os princípios da Administração Pública), que é a ação ou conduta que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições.
É
bom que se registre alguns dos exemplos de improbidade previstos nessa Lei:
usar em proveito próprio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades que recebem subvenção (art. 9º, inciso XII),
frustrarem a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente
(art. 10, inciso VIII), agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda
(art. 10, inciso X) e deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo
(art. 11, inciso VI).
Outro
ponto que merece destaque é o fato que à sanção de ressarcimento prevista no
art. 12 da Lei nº 8.429, de 1992, não se aplicam as regras de prescrição
estabelecidas no art. 23 da mesma Lei, porque as ações de ressarcimento de
danos previstas no art. 37, § 5º da Constituição são imprescritíveis, como
entende o Supremo Tribunal Federal.
Além disto, pela ampla extensão do conceito de
agente público contido no art. 2º da Lei nº 8.429, de 1992, aplicável aos
empregados e dirigentes dos serviços sociais autônomos, deles se torna
exigível, antes da posse e do exercício, a apresentação de declaração dos bens
e valores que compõem o seu patrimônio privado, que deverá ser atualizada
anualmente e na data em que em que deixar o emprego ou a função, nos termos do
art. 13 dessa mesma Lei.
Na
esteira de toda problemática, verifica-se a ocorrência de desvios de finalidade
nessas entidades. Em vez de prestarem serviços de assistência de forma
gratuita, já que são financiadas por meio de recursos públicos (contribuições
sociais), muitas vezes cobram valores altíssimos por cursos ou treinamentos que
oferecem.
Além
do mais, alguns desses serviços atuam como verdadeiros agentes econômicos,
operando no ramo de compra e venda de imóveis e ativos financeiros. Como se não
bastasse, há casos em que os recursos públicos são utilizados para patrocinar
filmes e outros atos de finalidade nitidamente político-eleitoral.
Dois
outros pontos sensíveis são a seleção de empregados, que não se submete às
salutares regras de concurso público, e a contratação de bens e serviços, não
sujeita ao regramento da Lei de Licitações. No que se relaciona a realização de
concursos para a seleção de seus funcionários, o Ministério Público do Trabalho
deliberou na 7ª Reunião da CONAP – Coordenadoria Nacional de Combate às
Irregularidades Trabalhistas da Administração Pública que o Sistema S estaria
obrigado a realizá-los, pois, se utiliza de recursos públicos. O critério
selecionado comporta a adoção de critérios subjetivos que atenda contra os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência
Por
todos esses motivos, consideramos oportuna e conveniente – além de necessária –
a aprovação de um projeto de lei unificando o regime jurídico dessas entidades
dentre outras medidas necessárias ao aperfeiçoamento e total transparência da
sua governança, gestão e administração.
No
Projeto que ora propomos, estabelecem-se os princípios gerais aplicáveis à
utilização de recursos públicos por esses serviços (art. 2º, caput), bem como
se impõe, a bem da eficiência administrativa e do efetivo controle finalístico,
sua vinculação aos Ministérios respectivos (art. 3º), ampliando a possibilidade
de fiscalização da Administração Pública sobre esses entes, inclusive por meio
de regras para a prestação anual de contas dos serviços aos Ministérios a que
forem vinculados (art. 9º e art. 10).
Afinal, ao se reconhecer a natureza pública dos
recursos destinados a essas entidades, nada mais natural que o estabelecimento
de um controle mais rígido, próximo e efetivo. Justamente por isso se prevê,
também, a reversão à União do patrimônio remanescente, em caso de extinção do
serviço (art. 7º). E, num dos pontos principais da proposta, reduzem-se em 50%
os repasses dos serviços para as confederações que os mantêm (art. 23), como
forma de garantir a permanência de um maior percentual dos recursos arrecadados
para que as entidades possam revertê-los para a gratuidade e ampliação dos
serviços ofertados.
Nessa
mesma linha, o projeto veda aos serviços sociais coagir ou aliciar “associados
ou assistidos para se filiarem a sindicatos ou partidos políticos, bem como
destinar recursos para propaganda de cunho político-eleitoral” (art. 5º), como
forma de preservar o princípio da impessoalidade.
Além
disso, impõe-se a realização de licitação, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993, para a contratação de obras, serviços, compras, alienações e
locações pelos serviços sociais autônomos, retomando aquela que era a intenção
original do legislador, quando elaborou o art. 1º da citada Lei.
Com
efeito, apesar de a atual redação do dispositivo já poder sustentar essa
obrigatoriedade, o Tribunal de Contas da União (TCU), modificando sua
tradicional jurisprudência, passou a entender que a Lei de Licitações não se
aplica aos serviços sociais (TCU, Pleno, Decisão nº 907/97), o que acarretou
consequências deletérias para a moralidade pública e a eficiência na gestão de
recursos que, em sua origem, são públicos, e às finalidades públicas devem
atender. Agora, buscamos estabelecer de forma inequívoca a obrigatoriedade de
licitação, realizando o princípio da moralidade administrativa.
Da
mesma forma, busca-se moralizar a prestação dos serviços. Por conta disso, o
art. 6º dispõe independer de contraprestação pecuniária a prestação dos
serviços que constituem a atividade-fim do serviço, ressalvando-se apenas a
cobrança quando indispensável à viabilidade econômica da atividade (e, mesmo
assim, com a reserva de pelo menos 20% das vagas para pessoas reconhecidamente
pobres).
Uma das mais importantes inovações trazidas pelo
projeto é a normatização do regime de pessoal dos serviços sociais autônomos.
De acordo com a proposição, os empregados serão sujeitos a regime de dedicação
exclusiva, com proibição de possuir outro vínculo com o Poder Público (art.
12). E – o mais importante – deverão ser contratados mediante processo seletivo
que respeite os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 11),
adotando-se a obrigatoriedade de seleção de candidatos Ficha Limpa, em moldes
semelhantes aos adotados pela Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010.
Demais
disso, os dirigentes e membros dos órgãos colegiados de serviço social autônomo
“não poderão acumular o cargo com outro da estrutura organizacional de serviço
social autônomo ou de entidade a quem transferidos, a qualquer título, ainda
que parcialmente”, recursos públicos, nos termos da moralizadora medida
prevista no art. 13.
Os
Presidentes de serviço social autônomo também deverão ter a ficha limpa (art.
13, § 2º), além de serem previstas diversas incompatibilidades para o exercício
da presidência dessas entidades por pessoas que detenham cargo ou função
pública, mandato eletivo ou de dirigente sindical (art. 13, § 3º). Com isso,
assegura-se uma atuação mais imparcial dos serviços sociais, mormente as
entidades componentes do chamado Sistema S, inclusive para atender ao princípio
constitucional da impessoalidade, ainda mais porque o dirigente deverá ser
escolhido pelo Presidente da República, a partir de uma lista sêxtupla, com
prévia aprovação do Senado Federal (art. 13, § 1º).
Ademais,
para garantir a qualidade na gestão dos serviços, há regras de
responsabilização dos dirigentes por obrigações assumidas durante sua gestão,
até mesmo com a previsão da responsabilidade solidária em caso de atos
praticados de forma temerária, ou com descumprimento de dever legal ou
estatutário (art. 13, § 4º).
No capítulo referente às
transferências de recursos, o Projeto dispõe que deverão ser feitas por
intermédio de instituições financeiras oficiais (art. 15, caput), devendo ser
mantidos em depósito no Banco do Brasil ou na Caixa Econômica Federal –
providência que cabe ao Banco Central do Brasil fiscalizar (art. 16).
Quanto à fiscalização, o Projeto dispõe que,
além daquela realizada pelo Ministério a que for vinculado, o serviço também
estará sujeito a auditorias externas realizadas pelo Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo (art. 17), e a detecção de irregularidade pode
acarretar, inclusive, a suspensão do repasse de recursos e/ou a
responsabilização dos dirigentes dos serviços e dos agentes públicos que
integrem órgãos colegiados da entidade, nos termos do § 2º do art. 19 e do art.
21.
O
projeto também prima pela adoção da transparência irrestrita, obrigando os
serviços sociais autônomos a prestarem contas trimestralmente, via internet,
dos recursos recebidos e das atividades desenvolvidas (art. 20, caput), bem
como a divulgarem, também na internet, “a estrutura remuneratória dos mandatos
(...) e dos cargos e funções de dirigentes e empregados, bem assim a relação
dos nomes de seus dirigentes e dos demais membros do corpo técnico” (art. 20, §
1º).
Também
para permitir maior controle, o Projeto obriga os serviços sociais autônomos a
elaborarem orçamento geral e plano de aplicação de recursos públicos,
nacionalmente consolidado, e que dependerá de aprovação do Ministério a que
forem vinculados (art. 8º). Essa salutar providência facilitará, inclusive, a
fiscalização do TCU sobre as contas dessas entidades.
Como
se percebe, com este Projeto, buscamos o aperfeiçoamento do Sistema S, além de
unificar e reformar a legislação que rege os serviços sociais autônomos,
submetendo-os a maior controle, e melhorando os mecanismos de fiscalização e
funcionamento, em benefício do interesse público.
Com
base nos motivos até aqui expostos, contamos com o decisivo apoio dos nobres
Pares para a aprovação dessa importante proposta.
Sala das Sessões,
Senador ATAÍDES
OLIVEIRA
LEGISLAÇÃO CITADA
Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993.
Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências.
........................................................................................
Art. 1º. Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
..........................................................................................
Decreto-Lei nº 9.295, de
27 de maio de 1946.
Cria o Conselho Federal de Contabilidade, define as atribuições do
Contador e do Guarda-livros, e dá outras providências.
.........................................................................................
Art. 6º São
atribuições do Conselho Federal de Contabilidade:
..........................................................................................
f) regular acerca dos princípios contábeis, do Exame de
Suficiência, do cadastro de qualificação técnica e dos programas de educação
continuada; e editar Normas Brasileiras de Contabilidade de natureza técnica e
profissional.
........................................................................................
Lei n° 8.448, de 21 de julho de 1992.
Regulamenta os arts. 37,
inciso XI e 39, § 1° da Constituição Federal e dá outras providências.
Art. 1° A remuneração
mensal de servidor da administração pública direta, autárquica e fundacional,
de qualquer dos Poderes da União, terá como limite máximo, no âmbito de cada
Poder, os valores percebidos como remuneração no mesmo período, em espécie, a
qualquer título, por:
...........................................................................................
II - Ministro de Estado; ............................................................................................
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Dispõe sôbre a
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências.
............................................................................................
Art . 183. As entidades
e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado,
que recebem contribuições para fiscais e prestam serviços de interêsse público
ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos têrmos e condições
estabelecidas na legislação pertinente a cada uma.
..........................................................................................
Lei n° 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001.
Autoriza a União a
adquirir ou pagar obrigações de pessoas jurídicas de direito público interno,
relativas a operações financeiras externas, e dá outras providências.
.........................................................................................
Lei n° 4.717, de 29 de junho de
1965.
Regula a ação popular.
..........................................................................................
Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992.
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos
de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
.........................................................................................
Lei n° 12.016, de 7 de
agosto de 2009.
Disciplina o mandado de segurança individual e
coletivo e dá outras providências.
..............................................................................................
Decreto-Lei nº 4.048, de 22 de
janeiro de 1942.
Cria o Serviço Nacional de Aprendizagem dos
Industriários (SENAI).
............................................................................................
Art. 3º O Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários será
organizando e dirigido pela
Confederação Nacional da Indústria.
.............................................................................................
Decreto-Lei nº 8.621, de
10 de janeiro de 1946.
Dispõe sôbre a criação do Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial e dá outras providências.
..........................................................................................
Art. 10. O regulamento
de que trata o artigo anterior, entre outras disposições, dará organização aos
órgãos de direção do SENAC, constituindo um Conselho Nacional e Conselhos
Estaduais ou Regionais.
§ 1º Presidirá o Conselho Nacional do SENAC o
presidente da Confederação Nacional do Comércio.
§ 2º Os presidentes dos Conselhos Estaduais ou
Regionais serão escolhidos entre os presidentes das federações sindicais dos
grupos do comércio, preferindo-se sempre o da federação representativa do maior
contingente humano.
.............................................................................................
Decreto-Lei nº 9.403, de 25 de junho de 1946.
Atribui à Confederação
Nacional da Indústria o encargo de criar, organizar e dirigir o Serviço Social
da Indústria, e dá outras providências.
............................................................................................
Art. 2º O Serviço Social da Indústria, com personalidade jurídica
de direito privado, nos termos da lei civil, será organizado e dirigido nos
termos de regulamento elaborado pela Confederação Nacional da Indústria e aprovado
por Portaria do Ministro do Trabalho, Indústria e Comércio.
.............................................................................................
Decreto-Lei nº 151, de 9 de fevereiro de 1967.
Dispõe sobre os
depósitos bancários do SESI, SESC, SENAI, SENAC e das entidades sindicais.
............................................................................................
Lei n° 8.315, de 23 de dezembro de 1991.
Dispõe sobre a criação
do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) nos termos do art. 62 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias.
...........................................................................................
Art. 2° O Senar será
organizado e administrado pela Confederação Nacional da Agricultura (CNA) e
dirigido por um colegiado com a seguinte composição:
...........................................................................................
Parágrafo único. O colegiado de que trata o caput deste artigo
será presidido
pelo Presidente da Confederação
Nacional da Agricultura (CNA).
............................................................................................
Lei
n° 8.706, de 14 de setembro de 1993.
Dispõe sobre a criação
do Serviço Social do Transporte - SEST e do Serviço Nacional de Aprendizagem do
Transporte - SENAT.
.............................................................................................
Art. 6º Os Conselhos
Nacionais do SEST e do SENAT terão a seguinte composição:
I - o Presidente da CNT,
que os presidirá;
.........................................................................................
Art. 7º As rendas para
manutenção do Sest e do Senat, a partir de 1º de janeiro de 1994, serão
compostas:
............................................................................................
§ 1º A arrecadação e fiscalização das contribuições previstas nos
incisos I e II deste artigo serão feitas pela Previdência Social, podendo,
ainda, ser recolhidas diretamente ao SEST e ao SENAT, através de convênios.
..............................................................................................
Medida Provisória nº
2.168-40, de 24 de agosto de 2001.
...........................................................................................
Dispõe sobre o Programa de Revitalização de Cooperativas de
Produção Agropecuária - RECOOP, autoriza a criação do Serviço Nacional de
Aprendizagem do Cooperativismo - SESCOOP, e dá outras providências.
............................................................................................
Art. 9º. SESCOOP será
dirigido por um Conselho Nacional, com a seguinte
composição:
.........................................................................................
§ 1º. O SESCOOP será presidido pelo Presidente da OCB, o qual terá
direito nas deliberações somente a voto de qualidade.
..........................................................................................
Lei Complementar n° 135, de 4 de junho de 1992.
Altera a Lei
Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o § 9º
do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de
cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de
inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade
no exercício do mandato.
(Às Comissões de Meio Ambiente,
Defesa do Consumidor e Fiscalização; e de Constituição, Justiça e Cidadania,
cabendo à última a decisão terminativa)
Publicado no DSF,
em 08/03/2013.
Secretaria Especial de Editoração e
Publicações do Senado Federal – Brasília-DF
OS: 10734/2013
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